Η Ευρωπαϊκή Ενωση και η παγίδα της ομοφωνίας

Από τότε που ξεκίνησε το ευρωπαϊκό εγχείρημα πριν από έξι δεκαετίες, το ερώτημα του πώς θα πρέπει να λαμβάνονται αποφάσεις στο μπλοκ υπήρξε κρίσιμης σημασίας.

Οι υπογράφοντες τη Συνθήκη της Ρώμης το 1957 βρήκαν μια δημιουργική λύση: έναν υπερεθνικό θεσμό, την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, που θα πρότεινε πολιτικές και θα ενεργούσε ως εκτελεστικός βραχίονας της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας, του προκατόχου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Τα κράτη μέλη, που θα εκπροσωπούνταν στο συμβούλιο, θα ψήφιζαν επί των προτάσεων. Με αυτόν τον διακανονισμό, οι ιδρυτές του ευρωπαϊκού εγχειρήματος προσπάθησαν να φέρουν μια ισορροπία μεταξύ των υπερεθνικών θεσμών, που θα φρόντιζαν για τα συμφέροντα του μπλοκ και θα ήταν υπεύθυνοι για την προώθηση της ενοποίησης, και των κρατών-μελών, που θα προστάτευαν τα εθνικά τους συμφέροντα.

Στα πρώτα στάδια της ευρωπαϊκής ενοποίησης, οι περισσότερες αποφάσεις λαμβάνονταν με ομόφωνη συγκατάθεση, όμως διαδοχικές μεταρρυθμίσεις στις Συνθήκες επέκτειναν τη χρήση της πλειοψηφικής ψήφου. Η αντικατάσταση της ομοφωνίας με την πλειοψηφική ψήφο είναι μια ένδειξη ενοποίησης, που σημαίνει πως οι χώρες είναι πρόθυμες να αποδεχθούν ακόμα και τις πολιτικές στις οποίες αντιτίθενται.

Φυσικά, αυτή η εξέλιξη συνοδεύτηκε από αρκετούς μηχανισμούς για να καθησυχάζονται τα κράτη μέλη, και δημιουργήθηκαν επίσης αρχές όπως η «ικανή πλειοψηφία» (το 55% των κρατών μελών που εκπροσωπούν το 65% του πληθυσμού του μπλοκ), ή η «μειονότητα αρνησικυρίας» (που δίνει σε συγκεκριμένο αριθμό χωρών τη δυνατότητα να εμποδίζουν μια νομοθετική πρόταση).

Αυτές τις μέρες, η Ευρωπαϊκή Ένωση απαιτεί ομοφωνία μόνο σε συγκεκριμένες καταστάσεις που περιγράφονται στις Συνθήκες. Περιλαμβάνουν την ενσωμάτωση νέων κρατών μελών, την έγκριση Συνθηκών της ΕΕ, την εναρμόνιση της εθνικής φορολογικής νομοθεσίας και την έγκριση του πολυετούς προϋπολογισμού της ΕΕ, καθώς και τις αποφάσεις που σχετίζονται με την εξωτερική πολιτική και την πολιτική για την ασφάλεια.

Αν και η λίστα είναι μικρότερη απ’ όσο ήταν κάποτε, οι περιοχές που καλύπτονται από την ομόφωνη ψήφο είναι σημαντικές. Αυτή η απαίτηση συχνά περιπλέκει τη διαδικασία λήψης αποφάσεων σε επίπεδο ΕΕ και ανοίγει την πόρτα για έντονες διαπραγματεύσεις όπου γίνονται μεγάλα «παζάρια», καθώς οι κυβερνήσεις συχνά απειλούν να ασκήσουν το δικαίωμα αρνησικυρίας τους για να εξασφαλίσουν υποχωρήσεις.

Τα μέλη της ΕΕ μπορούν να αλλάξουν τον μηχανισμό ψηφοφορίας του μπλοκ χωρίς να χρειαστεί να επαναδιαπραγματευτούν τις Συνθήκες, όμως αυτή η αλλαγή απαιτεί ομοφωνία, κάτι που καθιστά τη συγκεκριμένη επιλογή δύσκολο, αν όχι αδύνατο, να χρησιμοποιηθεί.

Ούτε νέα μέλη, ούτε αλλαγή στις Συνθήκες

Δεδομένων των τρεχουσών πολιτικών και κοινωνικών συνθηκών στην Ευρωπαϊκή Ένωση, η ομόφωνη ψήφος θα επηρεάσει τη διαδικασία λήψης αποφάσεων του μπλοκ σε αρκετά ζητήματα. Το πρώτο είναι η ενσωμάτωση νέων κρατών-μελών. Η Ευρωπαϊκή Ένωση πραγματοποιεί ενταξιακές διαπραγματεύσεις με χώρες των Δυτικών Βαλκανίων, όπως η Σερβία και η Αλβανία.

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είπε πως θέλει οι περισσότερες από αυτές τις χώρες να ενταχθούν στο μπλοκ μέχρι το 2025, όμως ο στόχος είναι υπερβολικά αισιόδοξος. Κατ’ αρχάς, οι χώρες αυτές πρέπει ακόμα να προχωρήσουν σε σημαντικές οικονομικές, θεσμικές και πολιτικές μεταρρυθμίσεις, προτού θεωρηθεί ότι πληρούν τις προϋποθέσεις για να γίνουν μέλη της ΕΕ. Και ακόμα και αφού εφαρμόσουν τις απαιτούμενες μεταρρυθμίσεις, αρκετές χώρες της ΕΕ θα μπορούσαν να ασκήσουν το δικαίωμα αρνησικυρίας που τους δίνει η ομόφωνη ψήφος για να μπλοκάρουν την ένταξη των χωρών αυτών.

Για παράδειγμα, οι πιέσεις από εγχώριες εθνικιστικές ομάδες πιθανότατα θα ωθούσαν τις κυβερνήσεις στη Βόρεια Ευρώπη να ταχθούν εναντίον της ένταξης νέων μελών, ενώ πολλές χώρες της ΕΕ στα Βαλκάνια, όπως η Ελλάδα, η Κροατία και η Βουλγαρία, έχουν εδαφικές και πολιτικές διαμάχες με τις υποψήφιες προς ένταξη χώρες που δεν έχουν επιλυθεί.

Ένας άλλος τομέας στον οποίο η Ευρωπαϊκή Ένωση πιθανόν δεν θα σημειώσει πρόοδο για τουλάχιστον μια ακόμα δεκαετία είναι οι αλλαγές στις Συνθήκες. Οι περισσότερες κυβερνήσεις τάσσονται κατά της αναθεώρησης της Συνθήκης της Λισαβόνας, της πιο πρόσφατης Συνθήκης της ΕΕ, που τέθηκε σε ισχύ το 2009.

Ορισμένοι τάσσονται κατά των μεταρρυθμίσεων που θα μπορούσαν να συμβάλουν σε εμβάθυνση της ομοσπονδιοποίησης της Ευρώπης, ενώ άλλοι φοβούνται ακριβώς το αντίθετο: πως για πρώτη φορά στην ιστορία της ΕΕ η αλλαγή Συνθήκης θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί για να αντιστραφούν ορισμένες πτυχές της ευρωπαϊκής ενοποίησης, αντί να τις εμβαθύνουν. Τα τελευταία 15 χρόνια, το μπλοκ έχει γίνει τόσο ποικιλόμορφο και οι εντάσεις μεταξύ Βόρειας και Νότιας Ευρώπης και Ανατολικής και Δυτικής Ευρώπης είναι τόσο μεγάλες, που οι περισσότεροι ηγέτες πιστεύουν πως η αλλαγή της Συνθήκης θα ήταν ένα εγχείρημα με μεγάλο ρίσκο.

Επιπλοκές στην Εξωτερική Πολιτική

Η εξωτερική πολιτική είναι ένας ακόμα τομέας που απαιτεί ομοφωνία. Οι αποφάσεις όπως η επιβολή κυρώσεων σε χώρες εκτός ΕΕ ή η έγκριση στρατιωτικών επιχειρήσεων στο εξωτερικών πρέπει να εγκρίνονται από όλα τα κράτη-μέλη. Ως αποτέλεσμα, η διαδικασία είναι συχνά αργή και υπόκειται σε μακρές συζητήσεις όπου χώρες απειλούν να χρησιμοποιήσουν το δικαίωμά τους για βέτο, και οι αποφάσεις πολιτικής αποδυναμώνονται. Η Συνθήκη της Λισαβόνας περιελάμβανε ορισμένα νέα στοιχεία που στόχο είχαν να καταστήσουν την εξωτερική πολιτική της ΕΕ πιο συνεκτική, όπως η δημιουργία της θέσης ύπατου αρμοστή εξωτερικών υποθέσεων, όμως η αρχή της ομοφωνία παρέμεινε ανέπαφη.

Στα τέλη Φεβρουαρίου, η υπουργός Άμυνας της Γερμανίας Ursula von der Leyen δήλωσε πως η Ευρωπαϊκή Ένωση εξετάζει τρόπους να λαμβάνονται αποφάσεις εξωτερικής πολιτικής με πλειοψηφία. Σύμφωνα με την κ. Von der Leyen, η αλλαγή αυτή θα καθιστούσε πιο αποτελεσματικό το μπλοκ και θα του έδινε τη δυνατότητα να αντιδρά ταχύτερα σε κρίσεις.

Ωστόσο, μια τέτοια αλλαγή θα πρέπει να εγκριθεί ομόφωνα, κάτι που δύσκολα θα επιτυγχανόταν. Αποδεχόμενες να αντικατασταθεί η ομοφωνία με την πλειοψηφική ψήφο, οι χώρες της ΕΕ θα αποδέχονταν να υπαγάγουν τις εθνικές εξωτερικές πολιτικές τους σε εκείνη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, μια αλλαγή στην οποία πολλές χώρες πιθανόν να ταχθούν εναντίον. Άλλωστε, η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι ένας όμιλος χωρών, τα εθνικά συμφέροντα και οι στρατηγικές εξωτερικής πολιτικής των οποίων δεν ευθυγραμμίζονται πάντα.

Από το δημοψήφισμα της Βρετανίας για το Brexit, η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει δείξει νέο ενδιαφέρον για έναν βαθύτερο συντονισμό σε θέματα άμυνας, ασφάλειας και εξωτερικής πολιτικής στην Ευρώπη, κάτι που σημαίνει πως υπάρχει περιθώριο συνεργασίας στους τομείς αυτούς. Ωστόσο, η διαδικασία θα είναι αργή και περιορισμένη.

Το εμπόριο είναι μια ακόμα σημαντική πτυχή της εξωτερικής πολιτικής της ΕΕ, όμως εδώ τα πράγματα είναι πιο περίπλοκα. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει την εξουσία να διαπραγματεύεται συμφωνίες ελεύθερου εμπορίου για λογαριασμό των κρατών-μελών, όμως η τελική απόφαση βρίσκεται στα χέρια της κάθε κυβέρνησης. Οι συμφωνίες ελεύθερου εμπορίου της ΕΕ εγκρίνονται με ικανή πλειοψηφία, αν και απαιτείται ομοφωνία σε περιπτώσεις που περιλαμβάνουν το εμπόριο υπηρεσιών, τις άμεσες ξένες επενδύσεις, τις οπτικοακουστικές και πολιτιστικές υπηρεσίες, τις κοινωνικές, εκπαιδευτικές υπηρεσίες και τις υπηρεσίες υγείας, καθώς την πνευματική ιδιοκτησία. Σε ορισμένες περιπτώσεις, πρέπει να ζητείται η γνώμη ακόμα και των εθνικών και τοπικών κοινοβουλίων των κρατών-μελών, και οι συζητήσεις αυτές περιπλέκουν ακόμα περισσότερο τη διαδικασία.

Μιλάει το χρήμα

Ενώ αποφάσεις όπως η αποδοχή νέων κρατών μελών, η κατάρτιση μιας νέας Συνθήκης ή η αποτελεσματικότητα της εξωτερικής πολιτικής μπορούν να αναβληθούν επ’ αόριστον, υπάρχουν άλλοι τομείς όπου απαιτείται ομοφωνία και όπου πλησιάζει γρήγορα η ώρα των αποφάσεων.

Το σημαντικότερο θέμα είναι ο επόμενος πολυετής προϋπολογισμός, που πρέπει να τεθεί σε ισχύ το 2021. Θα είναι ο πρώτος προϋπολογισμός χωρίς τη συνεισφορά του Ηνωμένου Βασιλείου (10-15 δισ. ευρώ ετησίως) και οι κυβερνήσεις της ΕΕ θα πρέπει να κάνουν κάποιες δύσκολες επιλογές.

Πρώτον, θα πρέπει να αποφασίσουν το μέγεθος του προϋπολογισμού και αν θέλουν να ζητήσουν από τα κράτη μέλη να συνεισφέρουν περισσότερα ή να δημιουργήσουν νέες πηγές εσόδων. Δεύτερον, θα πρέπει να καθορίσουν τις προτεραιότητες στις δαπάνες, περιλαμβανομένου του μέλλοντος ευαίσθητων πολιτικών όπως οι αγροτικές επιδοτήσεις και τα ταμεία συνοχής. Τέλος, θα πρέπει να αποφασίσουν τους όρους που θα συνοδεύουν την εκταμίευση πόρων.

Όλα αυτά τα θέματα είναι αμφιλεγόμενα. Οι καθαροί συνεισφέροντες της ΕΕ, οι περισσότεροι εκ των οποίων είναι στη Βόρεια Ευρώπη, αντιτίθενται στην αύξηση των εθνικών συνεισφορών για τον προϋπολογισμό. Την ίδια ώρα, χώρες όπως η Γερμανία και η Γαλλία θέλουν να συνδέσουν την εκταμίευση αγροτικών επιδοτήσεων και πόρων συνοχής με τον σεβασμό του κράτους δικαίου, κάτι που αποτελεί μια συγκεκαλυμμένη απειλή κατά χωρών όπως η Πολωνία και η Ουγγαρία. Τέλος, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θέλει επιπλέον πηγές εσόδων, υπό τη μορφή νέων φόρων ή άλλων τρόπων άμεσης συλλογής χρήματος. Το προσχέδιο προϋπολογισμού παρουσιάστηκε στις 2 Μαΐου. Αν και τελικά θα υπάρξει κάποιος συμβιβασμός και θα εγκριθεί ο προϋπολογισμός, οι διαπραγματεύσεις θα χρειαστούν μήνες και η τελική εκδοχή πιθανότατα θα διαφέρει σημαντικά από την αρχική πρόταση της Κομισιόν.

Δημιουργική σκέψη

Παρά τους περιορισμούς που δημιουργεί η χρήση της ομοφωνίας σε βασικούς τομείς πολιτικής, οι χώρες και οι θεσμοί της ΕΕ εξακολουθούν να έχουν στη διάθεσή τους εργαλεία για να εμβαθύνουν την ενοποίησή τους. Για παράδειγμα, μπορούν να υπογράψουν διακυβερνητικές συμφωνίες που τους επιτρέπουν να κάνουν πράγματα χωρίς να αναθεωρούν τις Συνθήκες. Το 2012, για παράδειγμα, οι περισσότερες χώρες μέλη της ΕΕ υπέγραψαν τη Συνθήκη του Δημοσιονομικού Συμφώνου, που καθιέρωσε αυστηρότερους δημοσιονομικούς στόχους για τους υπογράφοντες. Ομοίως, ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Σταθερότητας, το μόνιμο ταμείο διάσωσης της ευρωζώνης, επίσης δημιουργήθηκε το 2012 μέσω διακρατικής συμφωνίας.

Η «ενισχυμένη συνεργασία» είναι ένα ακόμα εργαλείο που επιτρέπει σε ορισμένες χώρες μέλη να εμβαθύνουν την ενοποίησή τους ακόμα και αν άλλες αποφασίσουν να μη συμμετέχουν. Αυτός ο μηχανισμός απαιτεί τη συμμετοχή τουλάχιστον εννέα μελών, και η συνεργασία τους δεν μπορεί να αντίκειται στις Συνθήκες της ΕΕ. Έχει χρησιμοποιηθεί, για παράδειγμα, για τη δημιουργία της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας και για την εισαγωγή της ενιαίας ευρωπαϊκής ευρεσιτεχνίας. Όμως άλλες προτάσεις, όπως η δημιουργία φόρου χρηματοοικονομικών συναλλαγών, έχουν αποδειχθεί τόσο διχαστικές που ακόμα και μέσω της ενισχυμένης συνεργασίας δεν μπόρεσε να υπάρξει πρόοδος.

Τα επόμενα χρόνια, η ενισχυμένη συνεργασία και οι διακρατικές συμφωνίες θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν για να ληφθούν περισσότερες αποφάσεις εκεί όπου δεν μπορεί να υπάρξει ομοφωνία. Μια τέτοια ευκαιρία ίσως έλθει σύντομα. Η πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για αλλαγή του τρόπου με τον οποίον φορολογούνται οι επιχειρήσεις, προκαλεί προστριβές εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης, διότι χώρες όπως η Ιρλανδία, το Λουξεμβούργο και η Ολλανδία είναι κατά της πρότασης. Καθώς απαιτείται ομοφωνία για την έγκριση της νέας φορολογίας, η Γαλλία και άλλες χώρες έχουν προτείνει μια μικρότερη ομάδα χωρών να προχωρήσει με το σχέδιο σε περίπτωση που υπάρξουν αντιστάσεις από ορισμένα κράτη-μέλη. Αυτό, ωστόσο, θα ήταν η δεύτερη επιλογή, η οποία θα μπορούσε κάπως να μειώσει την αποτελεσματικότητα του νέου φόρου.

Η ενισχυμένη συνεργασία και οι διακρατικές συμφωνίες θα μπορούσαν να βοηθήσουν την Ευρωπαϊκή Ένωση να παρακάμψει ορισμένους από τους θεσμικούς περιορισμούς της, όμως θα μπορούσαν επίσης να εδραιώσουν την ιδέα της «Ευρώπης των πολλών ταχυτήτων», στην οποία τα κράτη-μέλη θα έχουν διαφορετικά επίπεδα πολιτικής και οικονομικής ενοποίησης. Αν και τα εργαλεία αυτά θα προσφέρουν σε κάποια μέλη την ευκαιρία να προχωρήσουν με τη διαδικασία της ευρωπαϊκής ενοποίησης, θα μπορούσαν επίσης να εμβαθύνουν τους διαχωρισμούς εντός του μπλοκ.

Όσο περισσότερο η Ευρωπαϊκή Ένωση λαμβάνει αποφάσεις που επηρεάζουν μερικά μόνο από τα μέλη της, τόσο μεγαλύτερος είναι ο κίνδυνος να υπάρξει λιγότερη συνοχή στην ΕΕ και να αποδυναμωθούν οι κοινωνικοί, πολιτικοί και οικονομικοί δεσμοί μεταξύ των χωρών της.