Η φάρμα των τραπεζών

Αυτό που συνέβη με τις διαδικασίες «σωτηρίας» ορισμένων ευρωπαϊκών τραπεζών μέσα στον Ιούνιο θα μπορούσε να διαβαστεί και ως παραβολή οργουελικού τύπου.

Τι έγινε με τις ισπανικές και τις ιταλικές τράπεζες;

Στην Ισπανία, στις 6 Ιουνίου, η Banco Popular κρίθηκε από το Συμβούλιο του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Εξυγίανσης (Single Resolution Board - SRB) ότι ήταν σε κατάσταση «πτώχευσης ή έτοιμη να πτωχεύσει» και τέθηκε σε «εξυγίανση» (resolution) με βάση το ενοποιημένο ευρωπαϊκό πλαίσιο. Το πλαίσιο αυτό αποτελείται από δύο μεγάλα και αλληλοσυμπληρούμενα νομοθετήματα του 2014, την Οδηγία για την Ανάκαμψη και Εξυγίανση των Τραπεζών -BRRD- και τον αντίστοιχο Κανονισμό που μετέφερε το επίπεδο αποφάσεων και εποπτείας στο υπερεθνικό επίπεδο και στο SRB.

Το μέσο «εξυγίανσης» που επελέγη, εντός του οπλοστασίου που καθορίζει το παραπάνω ευρωπαϊκό νομοθετικό πλαίσιο, ήταν η πώληση της τράπεζας με όλα τα στοιχεία του ενεργητικού της -«καλά» και «κακά». Ο αγοραστής που βρέθηκε ήταν η επίσης ισπανική τράπεζα Santander, η μεγαλύτερη της χώρας, στη συμβολική τιμή του ενός ευρώ, αλλά με την υποχρέωση να βρει από τις αγορές τα χρήματα που χρειάζονταν για τον χειρισμό των «κακών» στοιχείων του ενεργητικού -η Santander πράγματι μάζεψε 7 δισ. ευρώ για αυτόν τον σκοπό.

Το ισπανικό κράτος δεν εισέφερε ούτε ένα ευρώ στη σωτηρία της Banco Popular και οι μόνοι που έχασαν από τη συναλλαγή ήταν οι μέτοχοι, αφού οι μετοχές τους χάθηκαν ή υπέστησαν «διήθηση» (dilution) εντός της πολύ μεγαλύτερης Santander, καθώς και οι «ομολογιούχοι κατώτερης προστασίας» (junior bondholders), στους οποίους περιλαμβάνονται, για πρώτη φορά, και οι κάτοχοι των ειδικών μετατρέψιμων ομολόγων που είναι γνωστά με την ονομασία CoCos (Contingent Convertible Bonds).

Οι «ομολογιούχοι πρώτης γραμμής» (senior bondholders) δεν πειράχτηκαν, αφού η διαδικασία διάσωσης που επιλέχτηκε δεν περιλάμβανε κρατική «ένεση» στο κεφάλαιο της τράπεζας.

Πρόκειται για γνήσια περίπτωση «σωτηρίας με τις δυνάμεις της τράπεζας» (bail-in), που βρήκε μάλιστα εδώ την πρώτη της πρακτική εφαρμογή από τότε που άρχισε να ισχύει το νέο ευρωπαϊκό νομοθετικό πλαίσιο.

Στην Ιταλία, το Σαββατοκύριακο 25-26 Ιουνίου, δύο τράπεζες της επαρχίας της Βενετίας, η Veneto Banca και η Banca Popolare di Vicenza, εκκαθαρίστηκαν εν λειτουργία (liquidation) σύμφωνα με το ιταλικό και όχι με βάση το ευρωπαϊκό δίκαιο. Η τράπεζα Intesa που τις αγόρασε -επίσης η μεγαλύτερη της χώρας και επίσης για ένα ευρώ την καθεμία- πήρε μόνο τα καλά στοιχεία του ενεργητικού τους, ενώ το ιταλικό κράτος έβαλε 5 δισ. ευρώ για τη δημιουργία «κακής τράπεζας» που θα διαχειριστεί τα «κακά» τους στοιχεία και άλλα 12 δισ. ως εγγύηση για τη λειτουργία της «νέας» Intesa μετά την απορρόφηση των δύο ενετικών τραπεζών.

Κι εδώ οι senior bondholders και οι μεγαλοκαταθέτες (με καταθέσεις άνω των 100.00 ευρώ, που είναι το κατώφλι αναγκαστικής προστασίας από την ευρωπαϊκή νομοθεσία) δεν υπέστησαν καμία απώλεια, ενώ, αν ακολουθούνταν η οδός της resolution βάσει BRRD-BRR, πριν το ιταλικό κράτος μπορέσει να συνδράμει οικονομικά τις υπό πτώχευση τράπεζες, οι ίδιες θα έπρεπε να «θυσιάσουν» το 8% του ενεργητικού τους, με πρώτα θύματα τους senior bondholders και τους μεγαλοκαταθέτες. Αντίθετα, οι μέτοχοι των δύο πρώην αυτόνομων τραπεζών και ορισμένοι junior bondholders, όπως και στην ισπανική περίπτωση, ζημιώθηκαν.

Πρόκειται για κλασική περίπτωση «έξωθεν σωτηρίας» (bail out), που υποτίθεται ότι απαγορεύεται πλέον από το κοινοτικό δίκαιο.

Πώς εξηγείται η διαφοροποιημένη αντιμετώπιση των δύο περιπτώσεων;

Για μια σειρά από νομικούς και πολιτικούς λόγους. Στο νομικό επίπεδο, αυτό που κατέστησε δυνατή τη διαφοροποίηση είναι η «λύση» που επελέγη σε κάθε περίπτωση -«ανάκαμψη και εξυγίανση» στην Ισπανία, «εκκαθάριση εν λειτουργία» στην Ιταλία- και, συνακόλουθα, το διαφορετικό νομικό πλαίσιο που χρησιμοποιήθηκε.

Η ιταλική κυβέρνηση, για τους πολιτικούς λόγους που θα δούμε αμέσως πιο κάτω, θέλησε να αποφύγει με κάθε θυσία το ευρωπαϊκό πλαίσιο της resolution, γιατί αυτό θα συνεπαγόταν απώλειες για πολλούς επαγγελματίες και ιδιώτες ομολογιούχους και επενδυτές και θα δημιουργούσε πιθανώς συνθήκες πανικού και μετάδοσης της απειλής και σε άλλες τράπεζες και ίσως και σε όλο το ιταλικό σύστημα.

Γι’ αυτό προσπάθησε, ντύνοντας με νομικό μανδύα την πολιτική πίεση που, όπως επίσης θα δούμε, άσκησε στις αρμόδιες ευρωπαϊκές αρχές, να αντιμετωπίσει το ζήτημα με μεθόδους και διαδικασίες του εθνικού της οπλοστασίου, καθώς η δημιουργία πανευρωπαϊκού πλαισίου δεν διέγραψε πλήρως τις εθνικές παρεμβάσεις και δυνατότητες -έτσι προχωρά η Ευρωπαϊκή Ένωση.

Τη μετάπτωση από το υπερεθνικό στο εθνικό επίπεδο η ιταλική κυβέρνηση την πέτυχε με δύο «άδειες» που έλαβε από τις ευρωπαϊκές αρχές. Πρώτα από την Ευρωπαϊκή Αρχή Εξυγίανσης (SRB), που αποφάνθηκε ότι δεν υπήρχε ανάγκη resolution, γιατί το «δημόσιο συμφέρον» στην προκείμενη περίπτωση ταυτιζόταν με το «εθνικό», δηλαδή το ιταλικό. Κρίνοντας ότι τα προβλήματα των δύο ενετικών τραπεζών δεν είχαν «σημαντική αρνητική επιρροή στη σταθερότητα του ευρωπαϊκού συστήματος», δέχτηκε ότι η λύση μπορούσε να δοθεί με εθνικά μέσα -παρότι ένα από τα επιχειρήματα της ιταλικής κυβέρνησης, για να περάσει τη ρύθμιση που επιζητούσε, ήταν ο κίνδυνος μετάδοσης του συστημικού κινδύνου…

Το δεύτερο πράσινο φως, και αφού προηγουμένως είχε περάσει στη Βουλή, υπό συνθήκες επείγοντος που θα έκαναν τις δικές μας μνημονιακές διευθετήσεις να μοιάζουν με πανεπιστημιακά σεμινάρια, ειδικός νόμος για τη συμμετοχή του κράτους και τους όρους «πώλησης» στην Intesa, η ιταλική κυβέρνηση το έλαβε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Η περίφημη, τόσο σε νομικούς όσο και επιχειρηματικούς κύκλους, Διεύθυνση Ανταγωνισμού της Επιτροπής (DG Comp) αποφάνθηκε, και αυτή εν μία νυκτί, ότι δεν ετίθετο ζήτημα παράβασης των κανόνων περί κρατικής ενίσχυσης, με το επιχείρημα ότι, από τη στιγμή που οι δύο τράπεζες «κλείνουν» (winding down), δεν ετίθετο πια θέμα ανταγωνιστικής τους σχέσης με τις εναπομείνασες τράπεζες.

Προφανώς το ότι οι ιταλικές τράπεζες «πέτυχαν» να σωθούν με την -απαγορευμένη σε άλλες χώρες- συνδρομή του κράτους δεν φαίνεται να γέννησε, για την Επιτροπή, ζήτημα στρέβλωσης του ανταγωνισμού.

Οι πολιτικοί λόγοι που επέτρεψαν την κατάφαση στην εθνική οδό και την αποφυγή του bail-in για τις ιταλικές τράπεζες, έχουν να κάνουν με τις ίδιες τις προβληματικές τράπεζες, με την εν γένει κατάσταση του ιταλικού τραπεζικού συστήματος και με τις διαπραγματευτικές ικανότητες της ιταλικής κυβέρνησης, και ιδίως του πρωθυπουργού Gentiloni και του υπουργού Οικονομικών Padoan.

Οι συγκεκριμένες ενετικές τράπεζες έβριθαν μικρών και μεγάλων ομολογιούχων και επενδυτών, καθώς, λίγα χρόνια πριν, υπό τις ευλογίες και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ο SRB δεν είχε ιδρυθεί ακόμα), το ιταλικό κράτος «εγγυήθηκε» την έκδοση ομολογιακού δανείου 10 δισ. ευρώ για τις Veneto Banca και Banca Popolare di Vicenza. Κάτι που σημαίνει ότι πολλοί, θεσμικοί και ιδιώτες, ωθήθηκαν να μπουν στο κεφάλαιό τους και πολλοί θα έχαναν αν πηγαίναμε στη λύση του bail-in.

Γενικότερα, το ιταλικό τραπεζικό σύστημα, το δομικά πιο προβληματικό της Ευρώπης (ίσως δεν είναι άσχετο ότι και το ιταλικό κράτος είναι το πιο πολυδάπανο της Ευρώπης), κατόρθωσε να είναι «too big to fail», δηλαδή είναι τόσο συστημικά κρίσιμο να μην αφεθεί να πτωχεύσει, ώστε το ευρύτερο «σύστημα» (η Ευρωπαϊκού Ένωση δια των ECB, Commission, SRB) να μην έχει την πολυτέλεια καν να σκεφτεί να το αφήσει αβοήθητο. Τον τρόπο βοήθειας τον βρήκαν, χάρη στη δύναμη της χώρας τους αλλά και τις διαπραγματευτικές τους ικανότητες, οι εξωτερικά γκρίζοι (σε σχέση, για παράδειγμα, με τον κύριο Βαρουφάκη) αλλά ικανοί και πραγματικοί υπερασπιστές του εθνικού συμφέροντος κύριοι Gentiloni και Padoan -ενώ ο ακόμα πιο γκρίζος κύριος Draghi σίγουρα θα χαμογελούσε από τον θρόνο του.

Απέναντι στην Ισπανία, την πολύ λιγότερο «επικίνδυνη» ισπανική τράπεζα και την πολύ πιο πειθήνια κυβέρνηση Rajoy, οι ευρωπαϊκοί θεσμοί έκαναν επίδειξη δύναμης: δείτε τι ωραία που λειτουργεί το bail-in, πουλήθηκε η τράπεζα -και μάλιστα Τρίτη, ούτε καν χρειάστηκε η κάλυψη που προσφέρει στις αγορές το Σαββατοκύριακο-, δεν μπήκε ένα ευρώ από το κράτος και δεν άνοιξε ρουθούνι. Απέναντι στην Ιταλία, τις εν δυνάμει τοξικές ενετικές τράπεζες και τον ιταλικό τρόπο «διαπραγμάτευσης», οι ίδιοι θεσμοί είπαν: όλες οι τράπεζες είναι ίσες, αλλά μερικές τράπεζες είναι πιο ίσες από τις άλλες.

Τι σημαίνουν αυτές οι εξελίξεις για την Τραπεζική Ένωση και την ευρωπαϊκή ενοποίηση;

Τα μαθήματα είναι αρκετά και πολύ ενδιαφέροντα. Αλλά το βασικό είναι ότι η γερμανικής εμπνεύσεως «ορθοδοξία», τουλάχιστον στον τραπεζικό τομέα, δέχθηκε τεράστιο, ίσως ανεπανόρθωτο πλήγμα.

Πρώτον, αποδείχθηκε ότι το bail-in όχι μόνο δεν αποτελεί πανάκεια αλλά δεν είναι καν μονόδρομος. Θεωρητικά οι υπερεθνικοί επόπτες έχουν τη δυνατότητα να αρνηθούν, αύριο, σε μια χώρα και στις τράπεζες της, αυτό που δέχθηκαν για την Ιταλία. Όμως η «ιταλική οδός» μπήκε επίσημα, αν και εκ της πλαγίας, στο νομικό οπλοστάσιο, ενώ το δόγμα «μια μέθοδος για όλους»: καμία διάσωση με λεφτά των φορολογουμένων, αντικαταστάθηκε ήδη από την πρακτική: το κοιτάμε ανά περίπτωση και ανά χώρα και βλέπουμε.

Η κρίσιμη διαπραγμάτευση μετατοπίστηκε από το τεχνικό επίπεδο και από το εσωτερικό των υπερεθνικών θεσμών -Κεντρική Τράπεζα, Ενοποιημένη Εξυγίανση, Επιτροπή- στο πολιτικό επίπεδο και στη συνεννόηση κάθε χώρας δια της κυβέρνησής της με τους ευρωπαϊκούς θεσμούς -και μάλιστα με τον καθέναν χωριστά. Και η Ιταλία απέδειξε ήδη ότι, σε αυτό το παιχνίδι, δεν κερδίζει μόνο η Γερμανία.

Δεύτερον, η ανορθόδοξη λύση που δόθηκε κάθε άλλο παρά μπορεί να θεωρηθεί αποτυχημένη -όπως ίσως θα ήθελαν οι πουρίστες (που δεν είναι διόλου τουρίστες) του bail-in. Οι αγορές αντέδρασαν θετικά, οι μετοχές των ιταλικών (όπως προηγουμένως και των ισπανικών) τραπεζών ανέβηκαν, ο συστημικός κίνδυνος μπορεί να μην εξαφανίστηκε αλλά υποχώρησε, τουλάχιστον προσωρινά, ενώ οι απώλειες θεσμικών επενδυτών ήταν ανύπαρκτες και ιδιωτών επενδυτών περιορισμένες. Μένει το αγκάθι της χρήσης «χρημάτων των φορολογουμένων» για τη διάσωση τραπεζών (και όχι, στη συγκεκριμένη τουλάχιστον περίπτωση, τραπεζιτών).

Η διαφοροποίηση όμως έσπειρε και εδώ τον σπόρο της αμφιβολίας. Βάσει ποιου ακλόνητου δόγματος προκύπτει άραγε ότι η χρήση κρατικών πόρων για τη διασφάλιση της ευστάθειας του τραπεζικού συστήματος, και άρα και της οικονομικής και κοινωνικής ειρήνης, είναι πάντα αντίθετη στο καλώς νοούμενο εθνικό, αλλά, σε μια ομογενοποιημένη οικονομία, και στο ευρωπαϊκό γενικό συμφέρον; Θα άντεχε bail-in μια μεγαλύτερη τράπεζα από την Popular και ένα πιο εύθραυστο τραπεζικό σύστημα από το μετα-μνημονιακό ισπανικό; Δεν είναι χρήσιμο η φαρέτρα των λύσεων να έχει περισσότερα βέλη που να μπορούν να χρησιμοποιηθούν ανάλογα με τις περιστάσεις και με συνεργασία εθνικών και υπερεθνικών εποπτών;

Στην ιταλική περίπτωση δεν επιβλήθηκε πρόσθετη φορολογία για τη σωτηρία των τραπεζών και το κράτος (αν έχει βέβαια, όπως στην Ιταλία, διατηρήσει τον πυρήνα της κυριαρχίας του) μπορεί να βρει τρόπους να εξισορροπήσει αυτή την απώλεια κρατικών πόρων όχι αναγκαστικά σε βάρος της κοινωνικής πολιτικής και της κοινωνικής ειρήνης. Σε κάθε περίπτωση, μια απάντηση, μετά τους ευρωπαϊκούς θεσμούς (που στην ουσία δεν απάντησαν), θα δώσει και ο ιταλικός λαός στις επερχόμενες εκλογές: το κυβερνών Δημοκρατικό Κόμμα δέχθηκε σφοδρή κριτική από τις εντεύθεν κακείθεν δυνάμεις του λαϊκισμού, όμως δεν αποκλείεται, την ώρα της κάλπης, οι πολίτες να ερμηνεύσουν αλλιώς τον τρόπο που έδρασε στο όνομά τους.

Μένει το κυριότερο ίσως: το ζήτημα της λειτουργίας της Τραπεζικής Ένωσης. Μια τέτοια γλαφυρή εικονογράφηση, κατά τη διάρκεια του ίδιου μήνα, χρήσης δύο μέτρων και δύο σταθμών, πλήττει, και σε τι βαθμό, την αξιοπιστία ενός οικοδομήματος που υποτίθεται ότι είναι κοινό και χωρίς παραθυράκια αλλά που αποδείχτηκε τόσο ανοιχτό στους ανέμους της νομικής ερμηνείας και της πολιτικής διαπραγμάτευσης;
Σίγουρα η Τραπεζική Ένωση δεν είναι πια τόσο άκαμπτη, δηλαδή τόσο «γερμανική». Και αυτό μπορεί να αποβεί θετικό υπό δύο -πολιτικές φυσικά, μιας και τέτοιο αποδείχτηκε ότι είναι το τραπεζικό παιχνίδι- προϋποθέσεις.

Πρώτον, να μη σταματήσει η προσπάθεια εμβάθυνσης της κοινής εποπτείας και της μείωσης της επιρροής των εθνικών κυβερνήσεων επί των εθνικών τραπεζών, αλλά με την απαραίτητη ευελιξία και πρακτικότητα, χωρίς υποχωρήσεις στο νόμο του δυνατού και, κυρίως, χωρίς πειραματισμούς που θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε μια «Ευρωπαϊκή Lehman» και

δεύτερον, να υλοποιηθεί, μέσα στους χρόνους που προβλέπονται, και χωρίς άλλες γερμανικές υπεκφυγές, το «τρίτο πόδι» της Τραπεζικής Ένωσης, το Κοινό Ταμείο Εγγύησης Καταθέσεων, μόνος θεσμός ικανός να μειώσει δραστικά τον συστημικό κίνδυνο και την ανασφάλεια -κι έτσι να καταστήσει λιγότερο αναγκαίες «δημιουργικές» λύσεις ιταλικού τύπου για τις τράπεζες.

Αλλιώς είναι πιθανό άλλα ζώα της φάρμας να αρχίσουν να επαναστατούν.


* Σύμβουλος στην Τράπεζα της Ελλάδος, πρ. Πρόεδρος της Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς