Το επικίνδυνο όπλο Τραμπ στον εμπορικό πόλεμο με την Κίνα

Τις τελευταίες εβδομάδες, ΗΠΑ και Κίνα δημιουργούν ένα μοτίβο «οφθαλμός αντί οφθαλμού» στους δασμούς καθώς εξελίσσεται ο εμπορικός πόλεμος, με το Πεκίνο να απαντά στους αμερικανικούς δασμούς που ανακοινώθηκαν την 1η Αυγούστου από τον Ντόναλντ Τραμπ επιβάλλοντας δικούς του.

Η «βόμβα» όμως που εξαπέλυσε ο Αμερικανός πρόεδρος στις 23 Αυγούστου έχει την προοπτική να αλλάξει τους όρους του παιχνιδιού.

Με ένα tweet, «οι αμερικανικές εταιρείες διατάσσονται να αρχίσουν άμεσα να αναζητούν εναλλακτική για την Κίνα», ο Τραμπ έδωσε μια ένδειξη για το πού μπορεί να μεταφέρει την εμπορική μάχη. Αν και την προειδοποίηση αυτή ακολούθησε απλά η ανακοίνωση υψηλότερων δασμών σε κινεζικά αγαθά, αργότερα επανέλαβε πως ο Λευκός Οίκος έχει την εξουσία υπό την «International Emergency Economic Powers Act» του 1977 να αναγκάσει τις αμερικανικές εταιρείες να φύγουν από την Κίνα, αφήνοντας την επιλογή της οικονομικής απόσυρσης στο τραπέζι.

Αν προχωρήσουν όλοι οι δασμοί που ανακοίνωσε, ως τις 16 Δεκεμβρίου οι ΗΠΑ θα έχουν υποβάλει το 95% των αγαθών που εισάγουν από την Κίνα σε δασμούς που κυμαίνονται από 15 ως 30%. Πέραν της αύξησης του ποσοστού των δασμών υπάρχει πλέον λίγο περιθώριο για κλιμάκωση, κάτι που σημαίνει ότι η πίεση που κερδίζεται στις διαπραγματεύσεις από την απειλή περισσότερων δασμών βαίνει μειούμενη. Ετσι, η αύξηση πίεσης στην Κίνα για να υπάρξει εμπορική συμφωνία απαιτεί την αλλαγή τακτικής, κάτι που μια υποχρεωτική έξοδος αμερικανικών επιχειρήσεων από την Κίνα σίγουρα θα προσφέρει.

Τα μειονεκτήματα, όμως, από ένα τέτοιο μονοπάτι, περιλαμβανομένης της εγχώριας πολιτικής αντίστασης και των παράπλευρων απωλειών για την αμερικανική οικονομία θα δράσουν πιθανότατα αποτρεπτικά από μια τέτοια επιλογή.

Δεν κάνει πίσω

Αυτή τη στιγμή, τα περιθώρια προόδου στις εμπορικές συζητήσεις ΗΠΑ-Κίνας εμφανίζονται περιορισμένα. Η εκεχειρία στο G-20, νωρίτερα φέτος, μεταξύ του προέδρου Ξι και του Τραμπ άντεξε μόλις 33 ημέρες, πριν οι ΗΠΑ ανακοινώσουν αύξηση των δασμών. Μια ακόμα κλιμάκωση ακολούθησε τρεις εβδομάδες αργότερα.
Την 15η Οκτωβρίου (σ.σ. μετά την ολιγοήμερη αναβολή που ανακοίνωσε την περασμένη εβδομάδα ο Ντ. Τραμπ), οι ΗΠΑ σχεδιάζουν να αυξήσουν τους υφιστάμενους δασμούς ύψους 25% σε προϊόντα αξίας 250 δισ. δολαρίων σε 30% και στις 15 Δεκεμβρίου κινεζικά προϊόντα αξίας 160 δισ. δολαρίων θα υπόκεινται σε δασμούς 15%.

Τον Απρίλιο, το Πεκίνο ξεκάθαρα πήρε μια στρατηγική απόφαση να υιοθετήσει σκληρότερη διαπραγματευτική θέση σε συγκεκριμένα εμπορικά θέματα. Ο Ξι ξεκαθάρισε ότι οποιαδήποτε εμπορική συμφωνία με τις ΗΠΑ θα πρέπει να είναι ισορροπημένη. Τόνισε ότι η Κίνα δεν θα κάνει σοβαρές παραχωρήσεις στις βασικές οικονομικές πολιτικές, όπως η συνέχιση της υποστήριξης των κρατικών επιχειρήσεων, την χαρασσόμενη από το κράτος βιομηχανική πολιτική και την προστασία του εγχώριου κλάδου υψηλής τεχνολογίας. Αυτοί είναι κρίσιμοι τομείς που επιτρέπουν στο Κομμουνιστικό Κόμμα να εκπληρώσει το κοινωνικό συμβόλαιο με τον πληθυσμό: οικονομική ανάπτυξη με αντάλλαγμα να διατηρεί το πολιτικό μονοπώλιο.

Η Κίνα μεταφράζει τις κινήσεις της κυβέρνησης Τραμπ, περιλαμβανομένου του μπαράζ δασμών, ως μια προσπάθεια να αποτρέψει την άνοδό της σε μια στιγμή που οι χώρες εμπλέκονται σε ένα διαρκώς αυξανόμενο ανταγωνισμό. Τακτικές όπως η στόχευση στον τεχνολογικό κολοσσό Huawei και η έξοδος των ΗΠΑ από τη συμφωνία για τα πυρηνικά με τη Ρωσία, με στόχο να τις επαναδιαπραγματευτεί προκειμένου να ενταχθεί και η Κίνα, αντανακλούν αυτό τον σκοπό. Ακόμα περισσότερο, η στρατηγική σημασία της αντιμετώπισης του Πεκίνου αναγνωρίζεται από τους Αμερικανούς ηγέτες και των δύο πολιτικών κομμάτων. Έτσι, ενώ οι τακτικές μπορεί να αλλάξουν με έναν άλλο πρόεδρο στις ΗΠΑ, η «μεγάλη στρατηγική» πιθανότατα θα παραμείνει στην ίδια πορεία.

Σε αυτή την ατμόσφαιρα, η αναπόφευκτη σκλήρυνση της κινεζικής θέσης μοιάζει αναπόφευκτη και οι περαιτέρω γύροι εμπορικών συζητήσεων θα παραμείνουν «σκληρές μάχες» και εγγενώς εύθραυστες, καθώς η Κίνα οχυρώνεται και η υπομονή των ΗΠΑ εξαντλείται. Αν οι συνομιλίες καταρρεύσουν ξανά, οι επιλογές των ΗΠΑ για να φέρει την Κίνα ξανά στο τραπέζι, απουσία νέων στόχων σε ό,τι αφορά τους δασμούς, θα είναι περιορισμένες είτε στην αύξηση των ποσοστών είτε σε κάτι πιο σοβαρό.

Η «Πύρρειος» επιλογή

Η πράξη «International Emergency Economic Powers Act» δίνει στον Αμερικανό πρόεδρο αξιοσημείωτες εξουσίες για να ελέγξει το εμπόριο με συγκεκριμένες χώρες, όταν υπάρχει «μια ασυνήθιστη και έκτακτη απειλή […] για την εθνική ασφάλεια, την εξωτερική πολιτική ή την οικονομία των ΗΠΑ. «Οι πρόνοιές της έχουν συχνά χρησιμοποιηθεί ως η βάση για κυρώσεις και εμπάργκο, όπως αυτά που στοχεύουν στο Ιράν, στη Νικαράγουα και στη Βενεζουέλα. Ενεργοποιώντας την, ο Τραμπ θα μπορούσε να προσπαθήσει να μπλοκάρει όχι μόνο όλες τις εισαγωγές από την Κίνα αλλά και όλα τα ξένα αγαθά που περιέχουν υλικά τα οποία προέρχονται από εκεί. Ο πρόεδρος θα μπορούσε να χρησιμοποιήσει επίσης τον νόμο για να σταματήσει αμερικανικές εξαγωγές στην Κίνα και να περιορίσει τις συναλλαγές με συγκεκριμένες κινεζικές οντότητες.

Παρά τους ισχυρισμούς Τραμπ, όμως, δεν είναι ξεκάθαρο αν ο νόμος πράγματι δίνει στον πρόεδρο την εξουσία να αναγκάσει αμερικανικές επιχειρήσεις να εγκαταλείψουν την Κίνα, και οποιαδήποτε προσπάθεια να το κάνει θα προκαλούσε νομική αντίδραση. Τα δικαστήρια τείνουν να ευνοούν τη διακριτική ευχέρεια του προέδρου σε θέματα εθνικής ασφάλειας και η πράξη, όπως είναι γραμμένη, είναι απίστευτα ευρεία.

Ενώ η προεδρική εξουσία να επιβάλει μια τέτοια εντολή παραμένει συζητήσιμη, η οικονομική ζημιά μιας υποχρεωτικής εκποίησης θα μπορούσε να είναι σημαντική. Αλλωστε δεν είναι απλό θέμα να αποτραβηχτούν οι αμερικανικές επιχειρήσεις από την Κίνα. Ξένες εταιρείες που έχουν κάνει εκτεταμένες επενδύσεις στη χώρα δεν βλέπουν τη χώρα απλά ως βιομηχανικό κέντρο αλλά και ως μια κρίσιμη αγορά. Η Κίνα, για παράδειγμα, αντιπροσωπεύει το 17% των εσόδων της Apple με βάση τα στοιχεία για τους εννέα μήνες που προηγήθηκαν του Ιουνίου. Για πολλές επιχειρήσεις, η βαθιά γνώση, οι εκπαιδευμένοι εργάτες, η συγκέντρωση προμηθευτών και οι καλά αναπτυγμένες υποδομές προσφέρουν πλεονεκτήματα που δύσκολα θα βρουν αλλού. Η έλλειψη στέρεων εναλλακτικών εξηγεί γιατί κάποιες εταιρείες έχουν αποφασίσει να παραμείνουν αφότου προηγουμένως εξέτασαν τη μετακίνηση μακριά από την Κίνα, ώστε να μειώσουν την έκθεσή τους στον εμπορικό πόλεμο.

Για τις μεγάλες αμερικανικές εταιρείες με ευμεγέθη αλυσίδα προμηθειών, η μετακίνηση ακόμα και ενός μικρού τμήματος της παραγωγής και συναρμολόγησης εκτός Κίνας θα απαιτήσει χρόνια αντί μήνες. Η μετεγκατάσταση θα απαιτήσει σημαντικές επενδύσεις για να δημιουργηθεί νέα αλυσίδα εφοδιασμού, θα πλήξει τα περιθώρια κέρδους, θα περιορίσει τις δαπάνες για έρευνα και ανάπτυξη, ενώ θα οδηγήσει χαμηλότερα τα μερίσματα και τις τιμές των μετοχών. Αυτό με τη σειρά του μπορεί να οδηγήσει σε πίεση για απολύσεις εργαζομένων στις ΗΠΑ και να αυξήσει τις τιμές που πληρώνουν οι καταναλωτές. Είναι ειρωνεία αλλά ένα από τα ισχυρότερα αντίποινα της Κίνας στους δασμούς των ΗΠΑ θα ήταν να παρενοχλήσει και να θέσει περιορισμούς σε αμερικανικές εταιρείες εντός των συνόρων της, αλλά εξαιτίας της οικονομικής ζημιάς που θα της προκαλούσε, έχει αποφύγει να το κάνει σε μεγάλη κλίμακα.

Το πλήγμα στις αμερικανικές εταιρείες πιθανότατα θα συγκρατήσει τον Ντ. Τραμπ από την πλήρη χρήση της «International Emergency Economic Powers Act». Αν ο Λευκός Οίκος αποφασίσει να ακολουθήσει αυτό το μονοπάτι, θα πρέπει πιθανότατα να δώσει μια πολυετή περίοδο χάριτος, η οποία θα επιτρέψει σε αμερικανικές εταιρείες να περιορίσουν σταδιακά τις δραστηριότητες στην Κίνα. Επιπρόσθετα, οποιαδήποτε απόλυτη απαγόρευση εξοπλισμού που κατασκευάστηκε στην Κίνα θα είναι πιθανότατα περιορισμένη. Οι επιχειρήσεις που θα αντιμετωπίσουν τον μεγαλύτερο κίνδυνο να μπουν στο στόχαστρο περιλαμβάνουν όσες σχετίζονται με τις γεωπολιτικές φιλοδοξίες της Κίνας, όπως η υψηλή τεχνολογία και πιθανά αυτές που συναλλάσσονται με κινεζικές κρατικές επιχειρήσεις.

Πέρα από την επιβολή περιορισμών στις αμερικανικές εταιρείες στην Κίνα, ο Τραμπ θα μπορούσε να επικαλεστεί την πράξη, μαζί με άλλους μηχανισμούς, για να δικαιολογήσει κυρώσεις κατά κινέζων αξιωματούχων που είναι ύποπτοι για παραβιάσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων ή κινεζικών εταιρειών που διευκολύνουν καταστολές. Επιπρόσθετα, αν οι ΗΠΑ θέλουν να ανοίξουν το δίχτυ, θα μπορούσαν να θεσπίσουν δευτερεύουσες κυρώσεις σχεδιασμένες να περιορίσουν τα περιθώρια εταιρειών εκτός των ΗΠΑ να δουλεύουν με την Κίνα.

Ενώ το Κογκρέσο έχει την εξουσία να ακυρώσει οποιαδήποτε εθνική έκτακτη ανάγκη που κηρύχθηκε με βάση την Πράξη, οι βουλευτές έως τώρα επέτρεψαν στον Τραμπ να ερμηνεύσει ευρύτερα τους αμερικανικούς νόμους που σχετίζονται με την εμπορική πολιτική. Η ανάκληση μιας επείγουσας Πράξης θα απαιτήσει από το Κογκρέσο να περάσει ένα κοινό ψήφισμα με 2/3 των ψήφων σε Βουλή και Γερουσία, κάτι που σημαίνει ότι θα πρέπει να ψηφίσουν και Ρεπουμπλικάνοι. Για τους τελευταίους θα είναι ασυνήθιστο να στραφούν κατά του ηγέτη του κόμματος τους ένα χρόνο πριν τις εκλογές, αλλά επιδεινούμενες οικονομικές συγκυρίες μπορεί να οπλίσουν το χέρι στους. Φυσικά, αν η οικονομία υποφέρει και ο Τραμπ δει ότι χάνει την πιθανότητα επανεκλογής του, θα μπορούσε να ανατρέψει την απόφασή του.

Στρατηγική κίνηση ή απλά διαπραγματευτική τακτική;

Εντέλει το tweet του Τραμπ που ζητούσε από τις εταιρείες να κοιτάξουν για εναλλακτικές μακριά από την Κίνα θα μπορούσε να είναι απλά ρητορική. Ωστόσο συνεχίζει να απειλεί, ελπίζοντας να επηρεάσει τις μακροπρόθεσμες στρατηγικές των αμερικανικών πολυεθνικών. Ακόμα και αν η ενεργοποίηση της Πράξης δεν είναι πιθανό αποτέλεσμα, η ίδια η απειλή προκαλεί δύο ερωτήματα: Ποιες είναι οι επιλογές Τραμπ, πέρα από τις κυρώσεις ώστε να αναγκάσει την Κίνα να συμβιβαστεί; Και πιθανότατα πιο σημαντικό: ποιοι είναι οι στρατηγικοί στόχοι του προέδρου με την εντατικοποίηση του εμπορικού πολέμου και πόσο μακριά είναι πρόθυμος να φτάσει για να τους πετύχει;

Η «International Emergency Economic Powers Act» παραμένει το τελευταίο ουσιαστικό εργαλείο που έχει ο Τραμπ για να χτυπήσει οικονομικά την Κίνα. Αλλά παραμένουν επιλογές στη γεωπολιτική σκακιέρα, περιλαμβανομένων των ποινών σε κινεζικές εταιρείες που συνεργάζονται με χώρες στις οποίες έχουν επιβάλει κυρώσεις οι ΗΠΑ. Αυτή μπορεί να μην είναι μια δραστική επιλογή, δεδομένου ότι οι περισσότερες μεγάλες κινεζικές επιχειρήσεις με έκθεση στις ΗΠΑ έχουν συμμορφωθεί με τις κυρώσεις στο παρελθόν. Ο Λευκός Οίκος, όμως, έχει χρησιμοποιήσει τις κυρώσεις που επέβαλε στο Ιράν, ώστε να δικαιολογήσει νομικά τους περιορισμούς στη Huawei.

Ο Τραμπ μπορεί επίσης να αυξήσει την πολιτική, οικονομική και στρατιωτική στήριξη στην Ταϊβάν και στη Θάλασσα της Νότιας Κίνας. Αυτές όμως οι κινήσεις θα οδηγούσαν σε σκλήρυνση της στάσης της Κίνας στις εμπορικές διαπραγματεύσεις, κάνοντας όλο και πιο δύσκολη την επίτευξη συμφωνίας.

Κατά την προεκλογική καμπάνια του 2016, ο Τραμπ μιλούσε για επιβολή δασμών σε κινεζικά αγαθά έως 45%, ένα ποσοστό που προσεγγίζουν οι ΗΠΑ. Ο Αμερικανός πρόεδρος έχει μια ιδεολογική προτίμηση στους δασμούς και ίσως πραγματικά πιστεύει ότι όσο η πίεση στην αμερικανική οικονομία παραμένει περιορισμένη, η διατήρηση των δασμών είναι ο δρόμος. Ενώ η στρατηγική αυτή ήταν μια προσπάθεια να αναγκάσει το Πεκίνο να αλλάξει τους νόμους για την πνευματική ιδιοκτησία και τη μεταφορά τεχνολογίας, η λίστα των επιθυμιών των ΗΠΑ ήταν πάντα ευρύτερη, περιλαμβάνοντας δομικές αλλαγές στις βιομηχανικές πολιτικές της Κίνας και περιορισμό των ανισορροπιών στο διμερές εμπόριο.

Καθώς όμως κανείς από αυτούς τους στόχους δεν φαίνεται άμεσα επιτεύξιμος, ο Λευκός Οίκος ίσως εντέλει αποφασίσει να διατηρήσει τους δασμούς ως πίεση για να αναγκαστούν οι αμερικανικές εταιρείες να αναζητήσουν μακροπρόθεσμα εναλλακτικές έναντι της Κίνας. Αν αυτός είναι ο στόχος, τότε η Πράξη μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως «επιταχυντής». Αν ο Τραμπ πιστεύει ότι οι άλλες πολιτικές θέσεις του, όπως αυτές στη μετανάστευση, δεν θα τον προστατεύσουν από την απώλεια πολιτικής δύναμης, ίσως δεν έχει επιλογή από το να συμβιβαστεί με μια εμπορική συμφωνία που σώζει τα προσχήματα. Αν όμως πιστεύει ότι μπορεί να αντέξει την πολιτική πίεση, τότε η πολιτική του Λευκού Οίκου για αποσύνδεση από την Κίνα θα μπορούσε να λάβει νέα ώθηση.