Stratfor: Τα δημοψηφίσματα απειλούν την ΕΕ

Η Ευρώπη φαίνεται να βρίσκεται σε «φρενίτιδα» δημοψηφισμάτων αυτές τις μέρες. Στις αρχές Μαΐου, η ουγγρική κυβέρνηση επιβεβαίωσε την απόφασή της να διενεργήσει δημοψήφισμα αναφορικά με το σχέδιο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής να κατανείμει τους αιτούντες άσυλο στα κράτη μέλη. Τον Απρίλιο, οι Ολλανδοί πολίτες ψήφισαν κατά της Συμφωνίας Σύνδεσης ΕΕ-Ουκρανίας στο δημοψήφισμα που οργάνωσε ευρωσκεπτικιστική οργάνωση. Τον Ιούνιο, το Ηνωμένο Βασίλειο θα πραγματοποιήσει δημοψήφισμα για την παραμονή του στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Τα τρία αυτά δημοψηφίσματα έχουν έναν κοινό παρονομαστή: ουσιαστικά ζητείται από τους Ευρωπαίους πολίτες να αποφασίσουν σε θέματα που συνδέονται με τη διαδικασία της ευρωπαϊκής ενοποίησης.

Δεδομένης της πολιτικής και οικονομικής κατάστασης της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τα δημοψηφίσματα είναι ένα πολύ ελκυστικό εργαλείο για την εξασφάλιση ψηφοφόρων. Καθώς η δημοκρατική νομιμοποίηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης τίθεται υπό αμφισβήτηση, οι μετριοπαθείς κυβερνήσεις και η ευρωσκεπτικιστική αντιπολίτευσή τους στρέφονται στους ψηφοφόρους για ίδιον πολιτικό όφελος. Τα επόμενα χρόνια, τα δημοψηφίσματα θα προτείνονται από τρεις βασικές πηγές -τις εθνικές κυβερνήσεις, τις ομάδες της αντιπολίτευσης και τις κοινωνικές οργανώσεις- και θα αγγίζουν ένα ευρύ φάσμα θεμάτων που σχετίζονται με την Ευρωπαϊκή Ένωση.

Το ενδιαφέρον παράδοξο

Η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει μια θυελλώδη ιστορία σε ό,τι αφορά στα δημοψηφίσματα. Οι ευρωπαϊκές κυβερνήσεις έχουν λάβει πολλές κρίσιμες αποφάσεις που επηρεάζουν την εθνική κυριαρχία, χωρίς να ζητούν πρώτα τη γνώμη του λαού. Τα ιδρυτικά μέλη της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας (που προηγήθηκε της Ευρωπαϊκής Ένωσης) δεν διενήργησαν δημοψηφίσματα όταν δημιουργήθηκε ο υπερεθνικός οργανισμός το 1957. Τέσσερις δεκαετίες αργότερα, τα αρχικά μέλη της ευρωζώνης δεν ζήτησαν τη γνώμη των ψηφοφόρων τους προτού δημιουργήσουν τη νομισματική ένωση. Μόνο η Δανία και η Σουηδία διενήργησαν δημοψηφίσματα για το αν θα ενταχθούν ή όχι στην ευρωζώνη, και οι πολίτες των δύο αυτών χωρών ψήφισαν κατά της ένταξης. Το Ηνωμένο Βασίλειο, από την πλευρά του, διαπραγματεύτηκε μια συμφωνία με τους Ευρωπαίους εταίρους του, που έδωσε το δικαίωμα στη χώρα να μη συμμετέχει.

Όταν τα έθνη συμβουλεύονται τους πολίτες τους, τα αποτελέσματα πολλές φορές τείνουν να είναι κατά της ευρωπαϊκής ενοποίησης. Οι Ιρλανδοί ψήφισαν αρχικά κατά των Συνθηκών της Νίκαιας (2001) και της Λισαβόνας (2008), που εκχωρούσαν περισσότερες εξουσίες των εθνικών κυβερνήσεων στους θεσμούς της ΕΕ. Και στις δύο περιπτώσεις, το Δουβλίνο διαπραγματεύτηκε κάποιες παραχωρήσεις από την Ευρωπαϊκή Ένωση προτού διενεργήσει δεύτερα δημοψηφίσματα, που είχαν ως αποτέλεσμα θετικές ψήφους για τις Συνθήκες.

Στη Δανία, η Συνθήκη του Μάαστριχτ, που δημιούργησε την Ευρωπαϊκή Ένωση, χρειάστηκε δεύτερο δημοψήφισμα για να περάσει το 1993, καθώς έναν χρόνο νωρίτερα οι Δανοί πολίτες είχαν ψηφίσει κατά της Συνθήκης. Ίσως τα πιο διαβόητα ευρωπαϊκά δημοψηφίσματα διενεργήθηκαν στη Γαλλία και την Ολλανδία το 2005, όταν οι πολίτες των δύο αυτών χωρών ψήφισαν κατά του σχεδίου δημιουργίας Ευρωπαϊκού Συντάγματος. Η απόρριψη από δύο ιδρυτικά μέλη της ΕΕ ήταν τόσο ηχηρή, που το μπλοκ αναγκάστηκε να εγκαταλείψει το σχέδιο.

Το αν η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι δημοκρατικά νόμιμη αποτελεί θέμα συζήτησης εδώ και δεκαετίες. Γνωρίζοντας πως η εκχώρηση εθνικής κυριαρχίας σε μη εκλεγμένους τεχνοκράτες στις Βρυξέλλες θα μπορούσε να αποξενώσει τους ψηφοφόρους, οι εθνικές κυβερνήσεις αποφάσισαν να ενισχύσουν τον ρόλο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του μοναδικού διεθνούς οργανισμού τα μέλη του οποίου εκλέγονται με καθολική ψηφοφορία. Η ιδέα ήταν ότι, δίνοντας στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο μεγαλύτερη συμμετοχή στη διαδικασία λήψης αποφάσεων, η Ευρωπαϊκή Ένωση θα γινόταν πιο δημοκρατική.

Όμως, οι οικονομικές και πολιτικές κρίσεις της Ευρώπης έχουν οξύνει τη διαμάχη αναφορικά με τη δημοκρατική νομιμοποίηση του μπλοκ και οι κυβερνήσεις, ως αντίδραση, γίνονται όλο και πιο εθνικιστικές. Το πιο ακραίο παράδειγμα της τάσης αυτής είναι η Βρετανία, με το επερχόμενο δημοψήφισμα για την παραμονή της ή όχι στην ΕΕ. Όμως και άλλες χώρες είναι πιθανό να έχουν παρόμοιες απαιτήσεις στο μέλλον. Το θέμα του δημοψηφίσματος είναι ένα ενδιαφέρον παράδοξο: το να ερωτώνται οι ψηφοφόροι να συμβάλουν στη λήψη αποφάσεων για ευρωπαϊκά ζητήματα φαίνεται να είναι ο δημοκρατικότερος τρόπος για να μεταρρυθμιστεί η Ευρωπαϊκή Ένωση, ένας μη δημοκρατικός θεσμός. Όμως, όπως συμβαίνει συνήθως, τα πράγματα δεν είναι τόσο απλά όσο φαίνονται αρχικά, και η πρακτική αυτή θα μπορούσε στην πραγματικότητα να αποδυναμώσει την ΕΕ σε τέτοιο σημείο, που να μην μπορεί πλέον να διορθωθεί η κατάσταση.

Πολυεπίπεδη περιπλοκότητα

Επιφανειακά, τα δημοψηφίσματα είναι το ισχυρότερο όπλο της δημοκρατίας, καθώς δίνουν στους ψηφοφόρους άμεσο λόγο σε πολιτικά, οικονομικά και κοινωνικά ζητήματα. Δίνουν τη δυνατότητα στους ανθρώπους να ξανασυμμετέχουν στην πολιτική διαδικασία και στις κυβερνήσεις τη λαϊκή εντολή για μεγάλες αποφάσεις που απαιτούν ευρεία συναίνεση. Αυτό εξηγεί γιατί τα δημοψηφίσματα χρησιμοποιούνται συχνά για τις συνταγματικές μεταρρυθμίσεις ή για τη λήψη αποφάσεων για κοινωνικά και πολιτικά ευαίσθητα ζητήματα, όπως οι αμβλώσεις ή η θανατική ποινή.

Όμως, οι επικριτές των δημοψηφισμάτων υποστηρίζουν πως αναγκάζουν τους ψηφοφόρους να λάβουν αποφάσεις για περίπλοκα ζητήματα για τα οποία ίσως να μην έχουν πλήρη γνώση. Τα δημοψηφίσματα τείνουν να δημιουργούν την ψευδαίσθηση πως περίπλοκα ζητήματα μπορούν να παρουσιαστούν με απλούς όρους: η ψήφος συχνά αφορά ένα «ναι» ή «όχι». Επίσης, τα δημοψηφίσματα συνδέονται στενά με τις εγχώριες πολιτικές καταστάσεις. Πολλοί πολίτες και πολιτικά κόμματα τείνουν να θεωρούν τα δημοψηφίσματα ως ψήφους για την κυβέρνηση αντί για το υπό συζήτηση θέμα, και το αποτέλεσμα συχνά καθορίζεται από την οικονομική κατάσταση ή τη δημοφιλία της κυβέρνησης τη δεδομένη στιγμή.

Η ευρωπαϊκή υπερεθνική κυβέρνηση δημιουργεί ένα επιπλέον επίπεδο πολυπλοκότητας. Τα ζητήματα που σχετίζονται με την ΕΕ τείνουν να είναι δυσκολότερο να γίνουν κατανοητά από τους ψηφοφόρους, απ' όσο είναι τα εθνικά ζητήματα, και οι ψηφοφόροι τείνουν να ταυτίζονται περισσότερο και να ενδιαφέρονται περισσότερο για τα εθνικά παρά τα υπερεθνικά ζητήματα.

Αυτό σημαίνει πως συχνά οι ψηφοφόροι αποφασίζουν στα ευρωπαϊκά δημοψηφίσματα ανάλογα με τις εγχώριες πολιτικές και οικονομικές συνθήκες. Πολλές από τις γαλλικές ψήφους κατά του Ευρωπαϊκού Συντάγματος, για παράδειγμα, ήταν στην ουσία ψήφοι κατά του πρώην προέδρου Ζακ Σιράκ. Το ίδιο συμβαίνει και στις εκλογές για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, όπου οι προεκλογικές εκστρατείες των περισσότερων πολιτικών κομμάτων τείνουν να επικεντρώνονται στα εγχώρια αντί για τα ευρωπαϊκά ζητήματα. Έτσι, τα αποτελέσματα των ευρωεκλογών θεωρούνται σε μεγάλο βαθμό βαρόμετρο για τη δημοφιλία των εθνικών κυβερνήσεων.

Τα δημοψηφίσματα για θέματα που σχετίζονται με την ΕΕ είναι περίπλοκα και λόγω της επίπτωσης που έχουν στη διαδικασία λήψης αποφάσεων στην Ευρώπη. Οι Συνθήκες πρέπει να επικυρώνονται από όλα τα κράτη μέλη προτού τεθούν σε ισχύ, κάτι που σημαίνει πως στις χώρες στις οποίες απαιτείται δημοψήφισμα για να επικυρωθεί μια Συνθήκη (όπως στην Ιρλανδία και τη Δανία), η διαδικασία θα μπορούσε να «βαλτώσει» λόγω της απόφασης των ψηφοφόρων σε μία και μόνο χώρα. Αυτό δημιουργεί τεράστια αβεβαιότητα ως προς το πόσο εφικτό είναι να εγκρίνονται Συνθήκες, όμως δίνει παράλληλα στις χώρες ένα προσωρινό αλλά αξιοσημείωτο πλεονέκτημα να διαπραγματεύονται παραχωρήσεις, αν οι ψηφοφόροι τους πουν «όχι». Η Δανία, για παράδειγμα, έλαβε αρκετές εξαιρέσεις από ευρωπαϊκές απαιτήσεις, διότι οι Δανοί είχαν ψηφίσει αρχικά κατά της Συνθήκης του Μάαστριχτ.

Ένα ισχυρό διαπραγματευτικό εργαλείο

Σε μεγάλο βαθμό, η σημερινή «έξαρση» δημοψηφισμάτων στην Ευρώπη είναι αποτέλεσμα της επικείμενης βρετανικής ψηφοφορίας. Το Λονδίνο απέδειξε πως τα δημοψηφίσματα μπορούν να χρησιμοποιηθούν για να αποσπάσουν παραχωρήσεις από τις Βρυξέλλες, αλλά και ότι η διαδικασία της ευρωπαϊκής ενοποίησης μπορεί να «παγώσει» ή ακόμα και να αντιστραφεί με μια λαϊκή ψήφο.

Τα επόμενα χρόνια, οι κυβερνήσεις πιθανότατα θα χρησιμοποιήσουν τα δημοψηφίσματα (ή πιθανότερα την απειλή των δημοψηφισμάτων) για να απαιτήσουν παραχωρήσεις από την Ευρωπαϊκή Ένωση, να δικαιολογήσουν εγχώριες αποφάσεις, ή για να αυξήσουν τη δημοφιλία τους. Το καθαρό αποτέλεσμα της κατάστασης αυτής θα είναι να απομακρυνθούν ακόμα περισσότερο τα κράτη-μέλη της ΕΕ από τον κεντρικό πυρήνα στις Βρυξέλλες.

Φυσικά, δεν βρίσκονται όλες οι χώρες στην ίδια θέση να εγείρουν απαιτήσεις. Το 2015 η ελληνική κυβέρνηση χρησιμοποίησε ένα δημοψήφισμα κατά της λιτότητας για να πιέσει τους δανειστές της να χαλαρώσουν τους όρους της συμφωνίας διάσωσης της χώρας, χωρίς μεγάλη επιτυχία.

Στην περίπτωση της Ουγγαρίας, η κυβέρνηση θα χρησιμοποιήσει τη λαϊκή αντίδραση για το πρόγραμμα μετεγκατάστασης, προκειμένου να δικαιολογήσει την απόρριψη του σχεδίου στις Βρυξέλλες και να βελτιώσει τη δημοφιλία της στην Ουγγαρία. Όμως, η θέση της Ουγγαρίας θα είναι ισχυρότερη αν συντονίσει τις ενέργειές της με άλλες χώρες της περιοχής που έχουν παρόμοιο σκεπτικό. Οι μεγαλύτερες χώρες της ΕΕ ίσως μπουν σε μεγαλύτερο πειρασμό να απειλήσουν με δημοψηφίσματα απ' ό,τι οι μικρότερες χώρες, διότι μπορούν να επιφέρουν μεγαλύτερη ζημία στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

Τα ευρωσκεπτικιστικά πολιτικά κόμματα επίσης θα χρησιμοποιήσουν τα δημοψηφίσματα στο πλαίσιο των προεκλογικών τους εκστρατειών. Ο ηγέτης του εθνικιστικού Κόμματος της Ελευθερίας στην Αυστρία είπε πρόσφατα πως η Αυστρία θα πρέπει να «κυβερνάται δια δημοψηφισμάτων», όπως η Ελβετία. Το Εθνικό Μέτωπο της Γαλλίας έχει υποσχεθεί να πραγματοποιήσει δημοψήφισμα για την παραμονή της χώρας στην ΕΕ, αν κερδίσει στις προεδρικές εκλογές του 2017. Το Κίνημα των Πέντε Αστέρων της Ιταλίας έχει δηλώσει πως θα διενεργήσει δημοψήφισμα για τη συμμετοχή της χώρας στην ευρωζώνη, αν εκλεγεί.

Δεδομένου ότι η Γαλλία και η Ιταλία είναι η δεύτερη και τρίτη μεγαλύτερη οικονομία της ευρωζώνης αντίστοιχα, τέτοια είδους δημοψηφίσματα θα μπορούσαν στο τέλος να καταδικάσουν την Ευρωπαϊκή Ένωση. Η υπόσχεση να τεθούν σε δημοψήφισμα θέματα που σχετίζονται με την ΕΕ βοηθά τα κόμματα αυτά να «μαλακώσουν» την εικόνα τους, διότι ένα δημοψήφισμα μοιάζει λιγότερο απειλητικό (και πιο δημοκρατικό) από την υπόσχεση μονομερούς δράσης. Τέλος, διάφορες ομάδες συμφερόντων ή μη κυβερνητικοί οργανισμοί μπορεί να προσπαθήσουν να προωθήσουν με παρόμοιο τρόπο την ατζέντα τους. Όμως οι δικές τους επιλογές είναι πιο περιορισμένες, αφού μόνο λίγα μέλη της ΕΕ διαθέτουν μηχανισμούς που να επιτρέπουν στους πολίτες να οργανώνουν δημοψηφίσματα.

Στην Ιταλία, τα δημοψηφίσματα που οργανώνονται από πολίτες είναι δεσμευτικά, μόνο όμως αν η συμμετοχή ξεπερνά το 50%. Τα περισσότερα δημοψηφίσματα που προωθήθηκαν από πολίτες τις τελευταίες δύο δεκαετίες κηρύχθηκαν άκυρα λόγω της χαμηλής συμμετοχής. Στην Ολλανδία, το όριο της συμμετοχής είναι πολύ χαμηλότερο (30%), όμως τα δημοψηφίσματα που οργανώνονται από τους πολίτες δεν είναι δεσμευτικά. Ωστόσο, ακόμα και οι μη δεσμευτικές ψήφοι μπορούν να φέρουν σε δύσκολη θέση τις κυβερνήσεις. Η ολλανδική κυβέρνηση ψάχνει τώρα τρόπους να τηρήσει την υπόσχεσή της να σεβαστεί το αποτέλεσμα του δημοψηφίσματος με το οποίο οι πολίτες ζήτησαν η Χάγη να μην υπογράψει συμφωνία σύνδεσης μεταξύ της ΕΕ και της Ουκρανίας. Χώρες όπως η Κροατία, η Λιθουανία και η Ουγγαρία επίσης διαθέτουν μηχανισμούς που δίνουν τη δυνατότητα στους πολίτες να προτείνουν δημοψήφισμα.

Ορισμένες χώρες έχουν άλλους μηχανισμούς άμεσης δημοκρατίας. Στην Αυστρία και τη Φινλανδία, για παράδειγμα, οι πολίτες μπορούν να αναγκάσουν τα κοινοβούλιά τους να συζητήσουν ένα συγκεκριμένο θέμα αν συγκεντρώσουν αρκετές υπογραφές. Στα τέλη Απριλίου, η φινλανδική βουλή αναγκάστηκε να συζητήσει το θέμα της συμμετοχής της χώρας στην ευρωζώνη κατόπιν συγκέντρωσης αρκετών υπογραφών από ομάδα πολιτών. Αν και η συζήτηση δεν ήταν δεσμευτική, ωστόσο οι πολίτες έστειλαν στην κυβέρνησή τους ένα ξεκάθαρο μήνυμα ότι ανησυχούν για τις επιπτώσεις του ενιαίου νομίσματος στη φινλανδική οικονομία.

Οι συζητήσεις αυτές μπορεί να είναι ιδιαίτερα αμήχανες όταν, όπως στην περίπτωση της Φινλανδίας, κάποιο ευρωσκεπτικιστικό κόμμα είναι μέλος της κυβέρνησης και πρέπει να βρει μια ισορροπία μεταξύ του πολιτικού μανιφέστου του και των δεσμεύσεών του στο πλαίσιο του κυβερνητικού συνασπισμού.

Τα επικείμενα δημοψηφίσματα

Υπάρχουν πολλά θέματα στην Ευρώπη που θα μπορούσαν να αποφασιστούν από δημοψηφίσματα τα ερχόμενα χρόνια. Αν και μια νέα Ευρωπαϊκή Συνθήκη είναι εξαιρετικά απίθανη στο σημερινό πολιτικό περιβάλλον, ωστόσο οι όποιες προσπάθειες να τροποποιηθεί το νομικό πλαίσιο της ΕΕ θα προκαλούσε μια «χιονοστιβάδα» δημοψηφισμάτων σε όλη την Ευρώπη. Τα ευρωσκεπτικιστικά πολιτικά κόμματα και οργανισμοί της Νότιας Ευρώπης καθώς και οι πιο μετριοπαθείς κυβερνήσεις θα μπορούσαν να απειλήσουν να θέσουν το θέμα της συμμετοχής τους στην ΕΕ ή στην ευρωζώνη σε δημοψήφισμα, ώστε να απαιτήσουν παραχωρήσεις από τις Βρυξέλλες σε διάφορα θέματα, μεταξύ των οποίων οι δημοσιονομικοί στόχοι και η αναδιάρθρωση χρέους. Οι ευρωσκεπτικιστικές δυνάμεις στη Βόρεια Ευρώπη θα μπορούσαν να πιέσουν για δημοψηφίσματα για να αντισταθούν σε μέτρα που υπονομεύουν τον εθνικό πλούτο των χωρών τους.

Τα αυτονομιστικά κινήματα σε περιοχές όπως η Καταλονία, η Σκοτία και η Φλάνδρα θα συνεχίσουν να πιέζουν για δημοψηφίσματα για μεγαλύτερη αυτονομία ή ξεκάθαρη ανεξαρτησία. Περιφερειακές κυβερνήσεις ή τοπικές αυτοδιοικήσεις μπορούν να αντισταθούν σε σχέδια της ΕΕ για μετεγκατάσταση αιτούντων άσυλο στην περιοχή τους, θέτοντας το θέμα σε δημοψήφισμα. Ελληνοκύπριοι και Τουρκοκύπριοι διαπραγματεύονται και πάλι την επανένωση της Κύπρου, όμως η όποια συμφωνία θα πρέπει να επικυρωθεί και από τις δύο πλευρές μέσω δημοψηφίσματος.

Τα δημοψηφίσματα μπορεί να επηρεάσουν και διεθνή ζητήματα πέραν της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η λαϊκή πίεση θα μπορούσε να αναγκάσει τις κυβερνήσεις αρκετών ευρωπαϊκών κρατών να διενεργήσουν δημοψήφισμα για εμπορικές συμφωνίες όπως η TTIP. Χώρες όμως η Φινλανδία και η Σουηδία δεν είναι πιθανό να ενταχθούν στο ΝΑΤΟ χωρίς δημοψήφισμα, και η Αυστρία και η Ιρλανδία δεν σχεδιάζουν να ενταχθούν στη στρατιωτική συμμαχία σύντομα, αν όμως το έκαναν, θα ήταν δύσκολο να αποφύγουν το δημοψήφισμα.

Οι ψηφοφορίες αυτές πιθανότατα θα διενεργηθούν εν μέσω ενός αυξανόμενου εθνικισμού και φόβου για την παγκοσμιοποίηση. Είναι σχεδόν βέβαιο πως θα επηρεαστούν από την πολιτική και οικονομική κατάσταση που θα επικρατεί την περίοδο του δημοψηφίσματος και θα υπόκεινται σε λαϊκιστική χειραγώγηση τόσο από τους οργανωτές τους όσο και από τους αντιπάλους τους (όπως συμβαίνει και στις περισσότερες εκλογικές αναμετρήσεις). Ως εκ τούτου, οι υποτιθέμενες προσπάθειες να επιλυθεί η κρίση της εκπροσώπησης της Ευρωπαϊκής Ένωσης θα μπορούσαν να συμβάλουν στην αποδυνάμωση του μπλοκ.