Κ. Μποτόπουλος: Έχουμε ένα "νέο" μνημόνιο;

Το αναθεωρημένο κείμενο της συμφωνίας κυβέρνησης με Ε.Ε. και ΔΝΤ αποτελεί επί της ουσίας νέο μνημόνιο; Οι αλλαγές, το νομικό και το πολιτικό τους βάρος και τι προοιωνίζονται. Άρθρο του Κ. Μποτόπουλου.

Δημοσιεύθηκε: 6 Σεπτεμβρίου 2010 - 08:23

του Κώστα Μποτόπουλου (*)

Κ. Μποτόπουλος: Έχουμε ένα νέο μνημόνιο;

Πολλή συζήτηση γίνεται στην αρχή του δύσκολου ούτως ή άλλως φθινοπώρου που έχουμε μπροστά μας σχετικά με την επεξεργασία που υπέστη το περίφημο και ρυθμιστικό όλης της πολιτικής ατζέντας μνημόνιο.

Τα "επικαιροποιημένα κείμενα" που έδωσαν στη δημοσιότητα το ελληνικό υπουργείο Οικονομικών και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κινούνται, άραγε, μέσα στο πλαίσιο των συμφωνημένων (και επικυρωμένων από την ελληνική Βουλή) δεσμεύσεων του Μαΐου του 2010, εν όψει της δανειακής συμφωνίας με Ε.Ε. - ΕΚΤ - ΔΝΤ, όπως είναι η επίσημη κυβερνητική άποψη, ή μήπως διαμορφώνουν, όπως πέρασε σε μεγάλη μερίδα του Τύπου αλλά και ισχυρίζονται τμήματα του πολιτικού κόσμου (ως και σχετική ερώτηση έγινε στη Βουλή), ένα "νέο" μνημόνιο;

Και εφόσον κανείς δεν αμφισβητεί ότι "επικαιροποίηση" σημαίνει αναγκαστικά και κάποιες διαφοροποιήσεις και ότι τέτοιες διαφοροποιήσεις έλαβαν χώρα, σε τι συνίστανται οι αλλαγές ανάμεσα στις δύο εκδοχές του μνημονίου, τι νομικό και πολιτικό βάρος έχουν και τι, ενδεχομένως, προοιωνίζονται;

Ας στηριχθούμε για μία ακόμα φορά στην -αυτονόητη, αλλά όχι πάντα εφαρμοζόμενη στον ελληνικό δημόσιο διάλογο- αρχή ότι για να μιλήσεις για κείμενα πρέπει να έχεις μελετήσει τα ίδια τα κείμενα - και όχι κείμενα περί των κειμένων. Κι ας προσπαθήσουμε να δούμε ψύχραιμα αλλά και κριτικά τα γεγονότα:

* Η διαδικασία "επικαιροποίησης" του κυρωθέντος από την ελληνική Βουλή μνημονίου (που στην πραγματικότητα είναι μια σειρά κείμενα, βλ. το από τις 30/7/2010 άρθρο μου στο Euro2day) έχει μια διπλή νομική βάση: την πρόβλεψη του ίδιου του μνημονίου αφενός μεν ότι οι τριμηνιαίες εκταμιεύσεις της συμφωνημένης με την Ελλάδα οικονομικής βοήθειας υπό μορφή δανείου θα βασίζονται σε "τριμηνιαίους απολογισμούς των προϋποθέσεων για όλη τη χρονική διάρκεια της συμφωνίας" (μέχρι το τέλος του 2011), αφετέρου δε ότι πριν από την καταβολή κάθε δόσης οι ελληνικές αρχές "πρέπει να παρέχουν μια έκθεση συμμόρφωσης σχετικά με την εκπλήρωση των προϋποθέσεων" -όλα αυτά δε υπό τη σκέπη της διαρκούς δέσμευσης των ελληνικών αρχών να "διαβουλεύονται" με την Ε.Ε., την ΕΚΤ και το ΔΝΤ για την υιοθέτηση -ή μη υιοθέτηση- πολιτικών που συνάδουν με το μνημόνιο.

Και τη γενική ρήτρα που περιέχεται στην απευθυνόμενη στην Ελλάδα από τις 10 Μαΐου 2010 απόφαση του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σύμφωνα με την οποία "η Επιτροπή και το Συμβούλιο θα αναλύουν τις εκθέσεις (εννοούνται οι τριμηνιαίες ως άνω εκθέσεις) ώστε να διαπιστώνουν τη συμμόρφωση της Ελλάδας στην παρούσα απόφαση", στο δε πλαίσιο αυτών των διαπιστώσεων, "η Επιτροπή μπορεί να υποδεικνύει τα μέτρα που χρειάζονται ώστε να γίνει σεβαστή η οδός προσαρμογής για τη διόρθωση του υπερβολικού ελλείμματος" της Ελλάδας (άρθρο 4 παρ. 3 της απόφασης).

Επικαιροποίηση, επομένως, σημαίνει τριμηνιαία μη στατική έκθεση προόδου εφαρμογής του μνημονίου, επιδεχόμενη "υποδείξεις", δηλαδή διορθωτικές κινήσεις, από την τρόικα.

* Κατά συμμόρφωση, για πρώτη φορά από την αρχή εφαρμογής του μνημονίου, προς την εν λόγω αναγκαστική διαδικασία, ο υπουργός Οικονομικών και ο διοικητής της Τράπεζας της Ελλάδος συνυπέγραψαν και απέστειλαν στις 6 Αυγούστου γράμμα προς τον πρόεδρο του Eurogroup, στον επίτροπο οικονομικών και νομισματικών υποθέσεων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και στον πρόεδρο της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (με κοινοποίηση και στον διευθύνοντα σύμβουλο του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου), με το οποίο ζητούσαν την εκταμίευση της δεύτερης δόσης της οικονομικής βοήθειας από τα κράτη-μέλη της ευρωζώνης προς την Ελλάδα και στο οποίο επισύναπταν την επικαιροποίηση του μνημονίου οικονομικής και χρηματοπιστωτικής πολιτικής (κειμένου γενικών κατευθύνσεων) και του (σκέτου και υπό στενή έννοια) μνημονίου, καθώς και ένα "τεχνικό μνημόνιο συνεννόησης", που περιέχει ορισμούς δεικτών και "ποσοτικοποιήσεις" στόχων (η ελληνική γλώσσα υποφέρει επίσης από το μνημόνιο).

Στο πρώτο επισυναπτόμενο κείμενο περιλαμβάνονται:

- Περιγραφή των έως τώρα μέτρων της ελληνικής κυβέρνησης στο πλαίσιο υλοποίησης του μνημονίου: ψήφιση ενός νέου νόμου για τον προϋπολογισμό, "Καλλικράτης" για την τοπική αυτοδιοίκηση, μεταρρύθμιση, "μπροστά από το χρονοδιάγραμμα", του συνταξιοδοτικού συστήματος, "σχεδόν ολοκλήρωση" των νομοθετικών αλλαγών στην αγορά εργασίας, ψήφιση νόμου για το Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας.

- Αναδρομή στην πορεία πραγμάτωσης των στόχων: μείωση του ελλείμματος κατά 40% την περίοδο Ιανουαρίου - Ιουνίου, αύξηση των εσόδων σε ποσοστό 7% "παρά τη βαριά κρίση", μείωση των τρεχουσών δαπανών κατά περίπου 10%, αύξηση του ρυθμού δείκτη τιμών καταναλωτή και του έμμεσου αποπληθωριστή, πραγματοποίηση λιγότερων δαπανών του κρατικού προϋπολογισμού κατά 5,6 δισ. ευρώ, μείωση του δείκτη κεφαλαιακής επάρκειας του τραπεζικού συστήματος κατά 0,05 μονάδα, στο 11,7%.

- Περίγραμμα των προσεχών μέτρων με έμφαση στους τομείς της υγείας, της ενέργειας και των κρατικών επιχειρήσεων.

- Ορισμένες, ελαφρά αναμορφωμένες ή μη, προβλέψεις: συρρίκνωση της δραστηριότητας κατά περίπου 4% το 2010 και περίπου 2,5% το 2011, ενώ ο πληθωρισμός "αναμένεται να προσεγγίσει" το 4,75% για το τρέχον έτος.

Το δεύτερο κείμενο, που αφορά στις "συγκεκριμένες προϋποθέσεις οικονομικής πολιτικής", είναι αυτό που πραγματοποιεί τη λεπτομερή επικαιροποίηση του υπό στενή έννοια μνημονίου, αντιπαραβάλλοντας, μία προς μία, τις αρχικές διατάξεις (συμπεριλαμβανομένων των παραρτημάτων) με το τι συνέβη ως τώρα και προσβλέποντας στο μέλλον. Εδώ βρίσκονται οι διαφορές και οι ομοιότητες που κατεξοχήν μας ενδιαφέρουν και θα εξεταστούν (ιδίως οι πρώτες) στο αμέσως επόμενο σημείο.

* Σε σχέση με το... αρχικό μνημόνιο, και χωρίς να υπολογίζονται οι γενικές πολιτικές κατευθύνσεις ή υποσχέσεις που δίνονται με το γράμμα και με το πρώτο επισυναπτόμενο κείμενο, παρατηρούνται οι ακόλουθες προσθήκες-αλλαγές:

- Όλο το τμήμα της ενίσχυσης των θεσμών της αγοράς εργασίας, εντός του γενικού πεδίου των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων, μετακινείται από τον χρονικό ορίζοντα στον οποίο βρισκόταν (δράσεις που έπρεπε να έχουν ολοκληρωθεί ως το τέλος του τέταρτου τριμήνου του 2010) σε προγενέστερο στάδιο (δράσεις που πρέπει πλέον να έχουν ολοκληρωθεί μέχρι το τέλος του τρίτου τριμήνου του 2010).

Εκτός από την -κρίσιμη- επιτάχυνση, το επικαιροποιημένο κείμενο προσθέτει:

α) Τη μείζονα από πλευράς ιεραρχίας των κανόνων όσο και πρωτόγνωρη για το ελληνικό δίκαιο "διασφάλιση" ότι οι "συμβάσεις σε επίπεδο επιχείρησης (θα) υπερισχύουν των κλαδικών συμβάσεων, οι οποίες με τη σειρά τους (θα) υπερισχύουν έναντι των συμβάσεων σε επίπεδο επαγγελματικών ενώσεων".

β) Πρόβλεψη ότι "η κυβέρνηση θα αποσύρει τη διάταξη που επιτρέπει στον υπουργό Εργασίας να επεκτείνει όλες τις κλαδικές συμβάσεις και σε αυτούς που δεν εκπροσωπούνται στις διαπραγματεύσεις".

γ) Αντίθετα αφαιρεί τη διάταξη του αρχικού μνημονίου περί υιοθέτησης από την κυβέρνηση νομοθεσίας για τους κατώτατους μισθούς "με εισαγωγή μισθών χαμηλότερων από τον κατώτατο για ευάλωτες ομάδες όπως οι νέοι και μακροχρόνια άνεργοι". Είναι προφανές ότι όχι μόνο τα εργασιακά συνεχίζουν να αποτελούν σημείο αιχμής στα μάτια των ελεγκτών μας, αλλά και ότι αυτοί άσκησαν μεγάλες πιέσεις για ακόμα μεγαλύτερες "θυσίες" στο συγκεκριμένο -ήδη σημαντικά αναδιαμορφωμένο από το πρώτο κύμα αλλαγών- πεδίο.

* Οι δράσεις στο τομέα της ενέργειας έρχονται και αυτές πιο μπροστά στον χρόνο (η ολοκλήρωσή τους -και ειδικά του κρίσιμου αναλυτικού σχεδίου της απελευθέρωσης της αγοράς ενέργειας- θα πρέπει πλέον να ξεκινήσει από το τέλος του τέταρτου τριμήνου του 2010), ενώ γίνονται και πιο επιθετικές: αναφορές σε τιμολόγια, άνοιγμα σε τρίτους ειδικά της παραγωγής ενέργειας από λιγνίτη.

* Προβλέπεται (μέχρι το τέλος του τρίτου τριμήνου του 2010) η "κατάρτιση νομοθεσίας για την ανάπτυξη και υλοποίηση του επιχειρησιακού σχεδίου στον κλάδο των σιδηροδρόμων", με ειδικές μάλιστα αναφορές, που δεν υπήρχαν στο αρχικό μνημόνιο, μεταξύ άλλων σε όριο 50 εκατ. ευρώ για την ετήσια συνεισφορά της κεντρική κυβέρνησης (τόσο μικρό που ουσιαστικά συνεπάγεται την αποκρατικοποίηση) και σε δικαιοδοσία των διοικητικών συμβουλίων ΟΣΕ, ΤΡΑΙΝΟΣΕ για διαπραγμάτευση νέων συλλογικών συμβάσεων.

* Προβλέπεται για πρώτη φορά η προετοιμασία (έως το τέλος του τέταρτου τριμήνου του 2010) ενός "σχεδίου αποκρατικοποιήσεων για την πώληση περιουσιακών στοιχείων των δημοσίων επιχειρήσεων με σκοπό την είσπραξη τουλάχιστον 1 δισ. ευρώ ανά έτος την περίοδο 2011 - 2013" (εδώ η ποσοτικοποίηση λειτουργεί ως καταναγκασμός αλλά προφανώς και ως κίνητρο).

* Εισάγεται (έως το τέλος του τέταρτου τριμήνου του 2010) η εφαρμογή συστήματος πληρωμής 3 ευρώ από εξωτερικούς ασθενείς στα δημόσια νοσοκομεία (σε μια ιδιαίτερη εκδοχή της "δωρεάν υγείας").

* Αναλαμβάνεται υποχρέωση (μέχρι το τέλος του τρίτου τριμήνου του 2010) για "επιτάχυνση της ολοκλήρωσης του κτηματολογίου" (πόθεν προέκυψε;).

* Ποσοτικοποιείται η εξοικονόμηση από τη μεταρρύθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης ("Καλλικράτης") σε 500 εκατ. ευρώ για το 2011 και σε άλλα 500 ανά έτος για το 2012 και 2013. Αναλαμβάνεται επίσης η υποχρέωση υιοθέτησης διατάγματος (ως το τέλος του τέταρτου τριμήνου του 2010) "που δεν θα επιτρέπει στις τοπικές κυβερνήσεις να πραγματοποιούν ελλείμματα, τουλάχιστον μέχρι το 2014" (θα ήταν ενδιαφέρον να δούμε με ποιον τρόπο θα επιτευχθεί αυτή η απαγόρευση στην πράξη).

* Προαναγγέλλεται ("δίχως προκατάληψη", μάλιστα, προς το Σύνταγμα της Ελλάδας, σε έναν διπλό σολοικισμό: φραστικό, εκ μεταφράσεως από το αγγλικό πρωτότυπο, και νομικό, αφού δεν χρειάζεται ποτέ να λεχθεί ότι το Σύνταγμα υπερισχύει κάθε άλλης ρύθμισης) η υιοθέτηση νομοσχεδίου (μέχρι το τέλος του τέταρτου τριμήνου του 2010) που "θα αντιμετωπίσει τις καθυστερήσεις στην υλοποίηση των δημοσίων έργων και επενδύσεων".

* Αναλαμβάνεται η υλοποίηση "εις βάθος αναθεώρησης της λειτουργίας των δημοσίων ταμείων της επικουρικής ασφάλισης" και "ουσιαστικής αναθεώρησης της λειτουργίας των βαρέων και ανθυγιεινών επαγγελμάτων" (και τα δύο έως το τέλος του δεύτερου τριμήνου του 2011).

* Περιλαμβάνονται καινοφανώς δύο διατάξεις για την Τράπεζα της Ελλάδος: μία δέσμευση μείωσης των αμοιβών του προσωπικού της (μέχρι το τέλος του τρίτου τριμήνου του 2010) και μία ακόμη περί αναθεώρησης των βασικών παραμέτρων του συνταξιοδοτικού της ταμείου (έως το τέλος του δεύτερου τριμήνου του 2011).

* Η προαναγγελία, τέλος, πιθανής, υπό προϋποθέσεις, "αναθεώρησης των βασικών παραμέτρων του συνταξιοδοτικού συστήματος" (ως το τέλος του δεύτερου τριμήνου του 2011) δεν προβλεπόταν μεν στο αρχικό μνημόνιο, προκύπτει όμως από πρόβλεψη του εν τω μεταξύ ψηφισθέντος νόμου 3863/2010 (που, καλού-κακού, κρίθηκε σκόπιμο να μπει και στο μνημόνιο).

Ποια γενική εικόνα προκύπτει από τα παραπάνω; Πρόκειται περισσότερο για εξειδίκευση ή για αναδιαμόρφωση; Οι αλλαγές -με εξαίρεση τα εργασιακά- δεν είναι μείζονες. Είναι όμως σαφώς υπαρκτές: συνιστούν πραγματικές διαφοροποιήσεις και όχι απλές συμπληρώσεις-βελτιώσεις -όπως εξ αντιδιαστολής μπορεί να ειπωθεί για τις υπάρχουσες προβλέψεις για λήψη υπόψη του crash test των τραπεζών και παραγγελία due diligence για το χρηματοπιστωτικό σύστημα -τέτοια φρασεολογία χρησιμοποιεί το μνημόνιο- ή για "προετοιμασία σχεδίου δράσης για μια επιχειρηματικά φιλική Ελλάδα" - χωρίς σχόλια.

Οι διαφοροποιήσεις πάντως αυτές δεν δικαιολογούν τον χαρακτηρισμό νέο μνημόνιο, καθώς δεν μεταβάλλουν καμία παράμετρο της φιλοσοφίας, των στόχων και των μεθόδων του αρχικού -του μόνου τελικά- μνημονίου.

Η εξήγηση για τις αλλαγές είναι μάλλον ότι η τρόικα τις ζήτησε ως ενισχυτικές της μέχρι τώρα προσπάθειας, βάσει των συμπερασμάτων της έκθεσης προόδου που προηγήθηκε της δεύτερης εκταμίευσης: κύρια προβλήματα της ελληνικής πορείας προς τη (δημοσιονομική) εξυγίανση θεωρήθηκαν από τους ελεγκτές η υστέρηση εσόδων, τα έξοδα των επιχορηγούμενων ΔΕΚΟ, η αύξηση του πληθωρισμού, η καθυστέρηση των απελευθερώσεων (ενέργειας, κλειστών επαγγελμάτων) και ο συντονισμός του κυβερνητικού έργου (βλ. "Ναυτεμπορική", 3 Αυγούστου 2010).

Προφανώς, αδύναμοι να παρέμβουν στον συντονισμό (που παραλείφθηκε, μάλιστα, ακόμα και ως παραίνεση, από το τελικό κείμενο της έκθεσης προόδου), οι ελεγκτές προσπάθησαν να δώσουν από αλλού ήπιο, αλλά σαφές το σήμα της επιτάχυνσης.

* Τα πράγματα θα ήταν -σχετικά- καθαρά αν δεν ερχόταν στο φως μια άλλη διεργασία που αλλάζει τα δεδομένα. Η πληροφορία (βλ. στην "Ελευθεροτυπία" της 31ης Αυγούστου 2010) ότι έχει συμφωνηθεί και θα υπογραφεί την ερχόμενη εβδομάδα από τους εκπροσώπους των ευρωπαϊκών κυβερνήσεων απόφαση περί τροποποίησης της από τις 10 Μαΐου απόφασης 2010/320/ΕΕ 2010 έχει ιδιαίτερο βάρος.

Θυμίζω ότι η εν λόγω πράξη της Ένωσης αποτελεί τη νομική βάση του μνημονίου, εφόσον απευθύνεται στην Ελλάδα, επισημοποιεί την παροχή βοήθειας και θέτει αναλυτικά τόσο τους στόχους (adjustment path) όσο και τα κατ’ ιδίαν μέσα στον χρόνο μέτρα, τα οποία στη συνέχεια ανέλυσε και εξειδίκευσε το μνημόνιο.

Ενδεχόμενες αλλαγές στα παραπάνω δεδομένα (όπως η σύμφωνα με τις πληροφορίες αύξηση του στόχου εξοικονόμησης από τα δημοσιονομικά μέτρα του 2011 από το 3% που προέβλεπε η απόφαση του Μαΐου στο 3,2%) θα συνιστούν πράγματι αναθεώρηση του μνημονίου. Μερική και αναπόδραστη.

Όχι αναγκαστικά και όχι αποκλειστικά σε κατεύθυνση αυστηροποίησης: η προαναγγελλόμενη, για παράδειγμα, δυνατότητα συμπλήρωσης των ειδικά προσδιοριζόμενων μέτρων με μέτρα συγκρίσιμης εξοικονόμησης, έπειτα από διαβούλευση με την Επιτροπή, θα είναι μεγάλη ανάσα, ενώ ο περιορισμός των εγχώριων επενδύσεων κατά τουλάχιστον 500 εκατ. ευρώ, αντί 1 δισ. στην απόφαση του Μαΐου, απαντά σε επίμονο ελληνικό "αναπτυξιακό αίτημα". Πάντως, πραγματική, νομικά και ουσιαστικά, αναθεώρηση, κι έτσι, εφόσον συμβεί, πρέπει να παρουσιάσει στους πολίτες η κυβέρνηση.

Κοντός ψαλμός - και καλό φθινόπωρο.

* O κ. Κώστας Μποτόπουλος είναι συνταγματολόγος, πρώην ευρωβουλευτής του ΠΑΣΟΚ (www.botopoulos.gr).

Oι απόψεις που διατυπώνονται σε ενυπόγραφο άρθρο γνώμης ανήκουν στον συγγραφέα και δεν αντιπροσωπεύουν αναγκαστικά, μερικώς ή στο σύνολο, απόψεις του Euro2day.gr.