Τι ρόλο παίζουν Κογκρέσο και Πρόεδρος στην εξωτερική πολιτική των ΗΠΑ

Όση και αν είναι η απέχθεια πολλών Αμερικανών πολιτών για την διοικητική και πολιτική ελίτ της χώρας και ό,τι και αν λέει ο Ντόναλντ Τραμπ εναντίον της, στην πράξη τα πράγματα δεν είναι εύκολα για τον νέο πρόεδρο των ΗΠΑ. Ιδιαίτερα δε στο επίπεδο της εξωτερικής πολιτικής. Και τούτο διότι, η ένταση ανάμεσα στον Πρόεδρο και το Κογκρέσο ήταν -και μάλλον θα είναι- ένα καθοριστικό χαρακτηριστικό της εξωτερικής πολιτικής των ΗΠΑ από την ίδρυσή τους. Και από την άποψη αυτή, αρκετά ιστορικά περιστατικά επιβεβαιώνουν του λόγου το ακριβές.

Για παράδειγμα, ο Πρόεδρος Τζορτζ Ουάσιγκτον και το Κογκρέσο συγκρούστηκαν το 1793 για το αν θα πάρουν μέρος σε μια σύγκρουση μεταξύ Βρετανίας και Γαλλίας.

Ας διερευνήσουμε έτσι πώς μοιάζει σήμερα ο καταμερισμός των αρμοδιοτήτων εξωτερικής πολιτικής, σύμφωνα με μελέτη του Συμβουλίου Εξωτερικής Πολιτικής.

• Στρατιωτικές επιχειρήσεις: Αν και οι Πρόεδροι έχουν τη διοίκηση του στρατού, πρέπει να ειδοποιήσουν το Κογκρέσο εντός σαράντα οκτώ ωρών από την αποστολή στρατευμάτων στο εξωτερικό σύμφωνα με το «ψήφισμα των Πολεμικών Εξουσιών». Εάν το Κογκρέσο δεν εγκρίνει τη στρατιωτική δράση, οι Πρόεδροι καλούνται να αποσύρουν τα στρατεύματα εντός εξήντα ημερών, με πιθανή εφάπαξ παράταση σε ενενήντα ημέρες. Το Κογκρέσο ενέκρινε το ψήφισμα για τις εξουσίες πολέμου για να διασφαλίσει ότι οι Πρόεδροι μπορούν να ενεργήσουν αποτελεσματικά σε στρατιωτικό πλαίσιο αναπτύσσοντας γρήγορα στρατεύματα, αν και όχι χωρίς την τελική έγκριση του Κογκρέσου. Ωστόσο, οι προηγούμενοι Πρόεδροι έχουν παραβιάσει το ψήφισμα για τις εξουσίες πολέμου χωρίς να αντιμετωπίσουν δράση από το Κογκρέσο. Για παράδειγμα, ο Πρόεδρος Μπαράκ Ομπάμα αγνόησε το «ψήφισμα των Πολεμικών Εξουσιών» όταν αναμίχθηκε στη Λιβύη το 2011, υποστηρίζοντας ότι η εμπλοκή των ΗΠΑ υπολείπεται των πλήρων εχθροπραξιών, επομένως δεν απαιτείται η επίκληση της πράξης.
• Διεθνείς συμφωνίες: Σύμφωνα με το Σύνταγμα, η Γερουσία μπορεί να εγκρίνει ή να απορρίψει συνθήκες. Ωστόσο, τις τελευταίες δεκαετίες, οι Πρόεδροι έχουν παρακάμψει τη Γερουσία και έχουν συνάψει διμερείς και πολυμερείς συμφωνίες. Ο Πρόεδρος μπορεί επίσης να διαπραγματεύεται εμπορικές συμφωνίες προτού τεθούν σε ψηφοφορία στο Κογκρέσο.
• Εξωτερική βοήθεια: Οι εκτελεστικοί φορείς – όπως το Στέιτ Ντιπάρτμεντ, το υπουργείο Άμυνας και η Υπηρεσία Διεθνούς Ανάπτυξης των ΗΠΑ (USAID) - διανέμουν ξένη βοήθεια. Ωστόσο, το Κογκρέσο καθορίζει πόση χρηματοδότηση λαμβάνει κάθε υπηρεσία μέσω της έγκρισης του ομοσπονδιακού προϋπολογισμού. Στο παρελθόν, το Κογκρέσο είχε επίσης παρέμβει άμεσα στην παροχή βοήθειας – για παράδειγμα, ψηφίζοντας νομοθεσία που αποκλείει τη βοήθεια σε κυβερνήσεις με φτωχό ιστορικό ανθρωπίνων δικαιωμάτων.

Ποια είναι λοιπόν η ισορροπία δυνάμεων; Είναι γεγονός ότι από το τέλος του Β’ Παγκοσμίου Πολέμου, οι πρόεδροι έχουν χρησιμοποιήσει τόσο στρατιωτική βία και έχουν προχωρήσει σε παραβιάσεις διεθνών συμφωνιών. Γι’ αυτό κάποιοι μελετητές συμφωνούν ότι η ισορροπία δυνάμεων τους ευνοεί στις σημερινές συνθήκες.

Το Κογκρέσο, ωστόσο, απέχει πολύ από το να είναι ανίσχυρο. Μπορεί να διαμορφώσει την κοινή γνώμη για τις εξωτερικές υποθέσεις πραγματοποιώντας δημόσιες ακροάσεις και έρευνες όπως έκανε κατά τον πόλεμο του Βιετνάμ.

Επιπλέον, συχνά απαιτείται συναίνεση του Κογκρέσου για την ώθηση ουσιαστικής δράσης σε ένα θέμα. Για παράδειγμα, οι Ηνωμένες Πολιτείες προσχώρησαν ξανά στις συμφωνίες του Παρισιού για το κλίμα το 2021 μέσω εκτελεστικού διατάγματος, αλλά για να επιτύχουν οποιονδήποτε από τους στόχους της συμφωνίας, το Κογκρέσο πρέπει να εγκρίνει νομοθεσία για την εφαρμογή μεγάλων περιβαλλοντικών πολιτικών, κάτι που έχει αποδειχθεί δύσκολο.

Το Κογκρέσο μπορεί επίσης να εγκρίνει νομοθεσία για να περιορίσει τις εξουσίες ενός Προέδρου ή να τον επιπλήξει για υπέρβαση της εξουσίας του. Ωστόσο, τις τελευταίες δεκαετίες, ο κομματικός διχασμός εμπόδισε συχνά το Κογκρέσο να καταλήξει σε συναίνεση σε πολλά ζητήματα – συμπεριλαμβανομένης της εξωτερικής πολιτικής – καθιστώντας δύσκολη τη θέσπιση νομοθεσίας.

Η επιρροή του Κογκρέσου στην εξωτερική πολιτική είναι μεγαλύτερη όταν οι πρόεδροι απαιτούν τη δράση του, όπως για θέματα εμπορίου, πιστώσεων, προϋπολογισμού και εσωτερικής νομοθεσίας. Αντίθετα, η επιρροή του Κογκρέσου είναι πιο αδύναμη όταν ο Πρόεδρος θεωρείται ευρέως ως εξουσιοδοτημένος να ενεργεί μονομερώς, όπως όταν διαπραγματεύεται και αναπτύσσει στρατιωτικές δυνάμεις. Το Κογκρέσο αγωνίζεται επίσης όταν αμφισβητείται η εξουσία του – όπως με την έναρξη μεγάλων παρεμβάσεων – εν μέρει επειδή μπορεί να πετύχει μόνο ξεπερνώντας ένα προεδρικό βέτο.

Το Κογκρέσο και ο Πρόεδρος διαδραματίζουν διακριτούς και σημαντικούς ρόλους στον καθορισμό και την εκτέλεση της εξωτερικής πολιτικής των ΗΠΑ. Αν και ο Πρόεδρος κατέχει τη μερίδα του λέοντος της εξουσίας σήμερα, η ιστορία έχει δείξει ότι η σχέση μεταξύ αυτών των δύο κλάδων της κυβέρνησης εξελίσσεται συνεχώς.

Και οι εξελίξεις αυτές επηρεάζονται από διπλωματικούς και εξωτερικούς παράγοντες (για παράδειγμα τα λόμπι), οι οποίοι ενίοτε έχουν υψηλότερο ειδικό βάρος από αυτό που μπορούν να προβλέψουν οι διπλωματικές εκτιμήσεις.