Το νέο τοπίο στην κοινωνική ασφάλιση

Στην κοινωνική ασφάλιση κυριαρχούν δύο συστήματα: Το διανεμητικό (Beveridge) και το κεφαλαιοποιητικό (Bismark), τα οποία συνδέονται με συγκεκριμένες ιδεολογικές αφετηρίες και πολιτικές επιλογές.

Στο παγκοσμιοποιημένο περιβάλλον (globalism) των αλλεπάλληλων κρίσεων, των απεριόριστων τεχνολογικών δυνατοτήτων, των μεγάλων προκλήσεων αλλά και των απειλητικών προβλημάτων, η μετάβαση από το διανεμητικό στο κεφαλαιοποιητικό σύστημα θεωρείται αναπόδραστη ανάγκη. Χρειάζεται να λάβουμε υπόψη μας, νέα δεδομένα όπως η δημογραφική γήρανση, η κλιματική αλλαγή, η επανάσταση υψηλής τεχνολογίας, ειδικότερα η τεχνητή νοημοσύνη (artificial intelligence) και η είσοδός μας στην τέταρτη βιομηχανική επανάσταση.

Η τοποθέτηση αυτή, δε σημαίνει σε καμία περίπτωση υποτίμηση και υποβάθμιση του ρόλου του κοινωνικού κράτους (welfare state), το οποίο κλυδωνίζεται αλλά στην αναγκαιότητα διαχωρισμού κοινωνικής ασφάλισης και πρόνοιας καθώς και το σαφέστατο προσανατολισμό του διανεμητικού ρόλου του κράτους στα προνοιακά επιδόματα που βασίζεται σε επιστημονική τεκμηρίωση, σε βιβλιογραφικές αναφορές, σε λόγους επιβίωσής του και κυρίως στην κοινωνική δικαιοσύνη.

Στο πλαίσιο αυτό ο συνδυασμός κεφαλαιοποιητικών και διανεμητικών στοιχείων απεικονίζεται σε πολλά συστήματα κοινωνικής ασφάλισης ευρωπαϊκών χωρών και είναι αναγκαίο να διερευνήσουμε τι ισχύει και στη χώρα μας και τις νομοθετικές παρεμβάσεις που έχουν γίνει τον τελευταίο καιρό στην κατεύθυνση της μεταρρύθμισης και εξορθολογισμού του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης.

Η ίδρυση του ΤΕΚΑ

Με το νόμο Ν.4826/2021, που αφορά την «Ασφαλιστική Μεταρρύθμιση για τη Νέα Γενιά» εισάγεται και εφαρμόζεται κεφαλαιοποιητικό σύστημα οικονομικής λειτουργίας στην επικουρική ασφάλιση με την ίδρυση ενός νέου Ταμείου Επικουρικής Ασφάλισης (ΤΕΚΑ), το οποίο είναι αρμόδιο για τη διαχείριση της λειτουργίας της νέας επικουρικής ασφάλισης.

Με το ΤΕΚΑ επιδιώκεται η διασφάλιση της επάρκειας των επικουρικών συντάξεων των σημερινών νέων και μελλοντικών συνταξιούχων, όπως έγινε σε πολλές χώρες της Ευρώπης και αποτελεί απάντηση στις επιπτώσεις της δημογραφικής γήρανσης στο συνταξιοδοτικό σύστημά τους.

Τι καινούργιο επιφέρει ο εν λόγω νόμος; Γιατί συνιστά ένα ολοκληρωμένο μεταρρυθμιστικό project; Με τη εισαγωγή κεφαλαιοποιητικού συστήματος επικουρικής ασφάλισης οι τρέχουσες εισφορές των ασφαλισμένων δε χρησιμοποιούνται για την κάλυψη τρεχουσών συντάξεων αλλά συγκεντρώνονται σε ατομικούς λογαριασμούς, αποταμιεύονται και επενδύονται στη βάση προκαθορισμένων κανόνων και διαδικασιών και χρηματοδοτούν το εισόδημά τους όταν συνταξιοδοτηθούν. Χρειάζεται να τονίσουμε ότι η εισαγωγή κεφαλαιοποιητικών στοιχείων δεν επηρεάζει τα θεμελιώδη χαρακτηριστικά της επικουρικής ασφάλισης, η οποία διατηρεί το δημόσιο χαρακτήρα της, αποτελεί το δεύτερο πυλώνα της κοινωνικής ασφάλισης και διατηρεί τη συμπληρωματική φύση της σε σχέση με την κύρια ασφάλιση, τελώντας υπό την κρατική μέριμνα και εγγύηση σύμφωνα με το άρθρο 22 παρ.5 του Συντάγματος.

Το ΤΕΚΑ χορηγεί στον ασφαλισμένο επικουρική σύνταξη, συμπληρωματική προστασία του ασφαλισμένου από τους κινδύνους του γήρατος, της αναπηρίας, του θανάτου, προσφέρει αξιοπρεπής επίπεδο διαβίωσης και επιχειρεί το βέλτιστο συνδυασμό των πλεονεκτημάτων των δύο συστημάτων, διανεμητικού και κεφαλαιοποιητικού, με τη διατήρηση του διανεμητικού στην κύρια και την πλήρη εφαρμογή του κεφαλαιοποιητικού στην επικουρική ασφάλιση με σκοπό την κοινωνική προστασία, τη βελτίωση του βιοτικού επιπέδου και τη συλλογική ευημερία.

Το υφιστάμενο σύστημα

Το υφιστάμενο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης κύριας και επικουρικής, είναι εξ ολοκλήρου διανεμητικό, καθώς στηρίζεται στην αρχή ότι οι τρέχουσες εισφορές των εργαζομένων στην πράξη χρηματοδοτούν τις τρέχουσες συντάξεις.

Αν λάβουμε υπόψη τους παράγοντες που καθορίζουν την παγκοσμιοποίηση, καθώς και την υπογεννητικότητα, την αύξηση του προσδόκιμου ζωής, την επιμήκυνση του συνταξιοδοτικού βίου, το υψηλό δημόσιο χρέος και τις δημοσιονομικές δεσμεύσεις της χώρας μας, η δομή αυτή καθίσταται προβληματική και διαρρηγνύει τη διαγενεακή αλληλεγγύη σε βάρος των νεότερων γενεών, πλήττει την εμπιστοσύνη στο ασφαλιστικό σύστημα, το οποίο είναι εκτεθειμένο στο δημογραφικό κίνδυνο, ο οποίος σχετίζεται με το ανταποδοτικό τμήμα της κύριας σύνταξης αλλά και στο δημοσιονομικό κίνδυνο, ο οποίος συνδέεται με την εθνική σύνταξη.

Επιπροσθέτως, ελλοχεύει και ο κίνδυνος των αγορών, γιατί το ΤΕΚΑ επενδύει στις αγορές τις εισφορών των ασφαλισμένων, με απώτερο σκοπό την επαύξησή τους, επιλέγοντας τρείς βαθμίδες κινδύνου σύμφωνα με τους όρους του risk investment management.

Το πεδίο εφαρμογής του Ν.4826/2021 αφορά όλους τους εργαζόμενους που αναλαμβάνουν εργασία από 1/1/2021 υποχρεωτικά και προαιρετικά όσους έχουν γεννηθεί πριν από 1/1/1987 και είναι ήδη ασφαλισμένοι στον Κλάδο Επικουρικής Ασφάλισης του Ηλεκτρονικού Εθνικού Φορέα Κοινωνικής Ασφάλισης (e- ΕΦΚΑ).

Το πιο σημαντικό είναι ότι ο Ν.4686/2021 εισάγει στοιχεία κεφαλαιοποιητικού συστήματος στην κοινωνική ασφάλιση της χώρας, αξιοποιεί πρακτικές άλλων χωρών του ευρωπαϊκού περιβάλλοντος, όπως η Σουηδία, η Δανία και η Ολλανδία, διαμορφώνει προοπτικές δημιουργίας συνταξιοδοτικής αποταμίευσης, μιας νέας αντίληψης, μιας νέας ασφαλιστικής κουλτούρας και συνείδησης που είναι αναγκαίες για την επιβίωση και την ενίσχυση του ασφαλιστικού συστήματος.

 Μεταφορά της εποπτείας στην ΤτE

Συνέχεια του εν λόγω μεταρρυθμιστικού project για την εισαγωγή κεφαλαιοποιητικού συστήματος στην κοινωνική ασφάλιση αποτελεί ο Ν.5078/2023 «Αναδιαμόρφωση επαγγελματικής ασφάλισης, εξορθολογισμός ασφαλιστικής νομοθεσίας, συνταξιοδοτικές ρυθμίσεις» και ειδικότερα το Μέρος Α, αποτελεί μια συνολική αναμόρφωση του θεσμικού πλαισίου που διέπει την επαγγελματική ασφάλιση με κεντρικό στόχο την ανάπτυξη του δεύτερου πυλώνα ασφαλιστικής προστασίας, ώστε να αυξηθεί το εισόδημα των μελλοντικών συνταξιούχων και να διαμορφωθεί μια νέα προσέγγιση εμπιστοσύνης και για τους ασφαλισμένους αλλά και για την εθνική οικονομία.

Πιο συγκεκριμένα, με το Ν.5078/23, εναρμονίζονται πλήρως οι ειδικές διατάξεις για τη λειτουργία των εθνικών επαγγελματικών ταμείων (Τ.Ε.Α) με τις σχετικές ενωσιακές ρυθμίσεις (Οδηγία 2026/2341 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου γνωστή ως IOPR II), αναβαθμίζεται η εποπτεία του καθώς καταργείται το ισχύον σύστημα τριμερούς εποπτείας των φορέων αυτών (Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης, Εθνική Αναλογιστική Αρχή, Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς) και μεταφέρεται το σύνολο των αρμοδιοτήτων στην Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ).

Ο εποπτικός ρόλος της ΤτΕ είναι μια κομβικής σημασίας διαρθρωτική μεταρρύθμιση, καθώς εκτός από την εναρμόνιση με το ενωσιακό δίκαιο, καθίσταται δυνατή η αποτελεσματική άσκηση της αρμοδιότητας από ένα ενιαίο φορέα με υψηλή τεχνογνωσία ως προς την εποπτεία των κεφαλαιοποιητικών συστημάτων.

Επιπροσθέτως, διευρύνονται και απλοποιούνται οι προϋποθέσεις ίδρυσης των ΤΕΑ, στα πρότυπα ευρωπαϊκών φορέων επαγγελματικής ασφάλισης, ενισχύεται το επίπεδο διαφάνειας των συνταξιοδοτικών παροχών, με τη διαρκή ενημέρωση των ασφαλισμένων.

Με το Μέρος Β΄, εισάγονται ρυθμίσεις για τον εξορθολογισμό του κανονιστικού πλαισίου των Ταμείων Υποχρεωτικής Επαγγελματικής Ασφάλισης, με αναλογική εφαρμογή διατάξεων για τη χρηστή διακυβέρνηση, όπως ακριβώς για τα ΤΕΑ και την Οδηγία 2016/2341, με σκοπό μια συνολική αντιμετώπιση φορέων, οι οποίοι αν και λειτουργούν στη βάση της ιδιωτικής βούλησης χρειάζονται ένα συγκεκριμένο κανονιστικό πλαίσιο για τη χορήγηση συμπληρωματικών συνταξιοδοτικών παροχών.

Τέλος, με το Μέρος Γ΄, εισάγονται ρυθμίσεις για την ενιαία φορολογική αντιμετώπιση των προϊόντων της προαιρετικής συνταξιοδοτικής αποταμίευσης και ειδικότερα για τις παροχές ΤΕΑ και ομαδικά ασφαλιστήρια συνταξιοδοτικά συμβόλαια (ΟΑΣΣ), με ταυτόχρονο σεβασμό στις ιδιαιτερότητες του κάθε προϊόντος.

Χρειάζεται να τονίσουμε ότι προσφέρονται κίνητρα και ευνοϊκοί φορολογικοί συντελεστές για την ενίσχυση της αποταμίευσης, χωρίς όμως να αποβαίνουν όλα αυτά σε βάρος των λοιπών φορολογούμενων. Πιο συγκεκριμένα εισάγεται κλιμακωτή φορολόγηση των παροχών των ΤΕΑ και των ασφαλισμάτων των ΟΑΣΣ, ανάλογα με τα χρόνια ασφάλισης κάθε ασφαλισμένου, ώστε όσο περισσότερος χρόνος έχει διανυθεί, τόσο μικρότερος να είναι ο συντελεστής φορολόγησης. Η θεσμική παρέμβαση για την επαγγελματική ασφάλιση αξιοποιεί την πλούσια ευρωπαϊκή εμπειρία, καθώς στο ευρωπαϊκό περιβάλλον τα ταμεία αυτά ανήκουν σε σημαντικούς θεσμικούς επενδυτές και παρέχουν πραγματικό συμπληρωματικό εισόδημα, με αποτέλεσμα τη μαζική συμμετοχή των ευρωπαίων ασφαλισμένων.

Συνύπαρξη

Με τις θεσμικές παρεμβάσεις που παρουσιάστηκαν καταδείξαμε μια μεταρρυθμιστική δραστηριότητα που πραγματοποιήθηκε σε δύο φάσεις, με κοινό στοιχείο την εισαγωγή στοιχείων κεφαλαιοποιητικού συστήματος στη δική μας κοινωνική ασφάλιση, που είναι αναγκαία για την επιβίωση αλλά και την ενίσχυση του ασφαλιστικού συστήματος.

Βέβαια, η μεταρρυθμιστική δραστηριότητα χρειάζεται να είναι συνεχής, καθώς τα δεδομένα συνεχώς αλλάζουν, μεταβάλλονται, διαφοροποιούνται, χωρίς αυτό να σημαίνει ότι δεν υπάρχουν σταθερές και συγκεκριμένος αξιακός προσανατολισμός. Άλλωστε στο πλαίσιο του κοινωνικού κράτους, το οποίο στη σύγχρονη πραγματικότητα του τρίτου κύματος της παγκοσμιοποίησης απειλείται αλλά ο ρόλος του είναι καθοριστικός και αυτονόητος μπορούν να συνυπάρξουν αρμονικά στοιχεία διανεμητικού αλλά και κεφαλαιοποιητικού ασφαλιστικού συστήματος, ώστε να διασφαλίζεται από την μία πλευρά η κοινωνική δικαιοσύνη και από την άλλη να αξιοποιούνται οι εισφορές των ασφαλισμένων.

* Νομικός, Πολιτικός επιστήμονας, Διευθυντής Γραφείου Υφυπουργού Κοινωνικής Ασφάλισης