Ε. Βενιζέλος: Τα ιδιωτικά ΑΕΙ, το εκλογικό όριο και το Σύνταγμα

«Η μετεκλογική θεσμική συζήτηση κινείται γύρω από δύο, προς το παρόν, θέματα, την αναθεώρηση του Συντάγματος που εστιάζεται στο άρθρο 16 και την ενδεχόμενη αύξηση του ορίου εισόδου των κομμάτων στη Βουλή. Κοινός παρονομαστής είναι προφανώς το Σύνταγμα και η ερμηνεία του, κυρίως όμως οι προϋποθέσεις μιας συγκροτημένης, τεκμηριωμένης και υπεύθυνης δημόσιας συζήτησης για τέτοιας φύσης θέματα», σημειώνει σε άρθρο του στην Καθημερινή ο Ευάγγελος Βενιζέλος.

Η αναθεώρηση του «16»

Την περίοδο 2006-2008, ενόψει της τότε αναθεώρησης του Συντάγματος, είχα υποστηρίξει ότι μια τέτοια αναθεώρηση κινδυνεύει να ερμηνευθεί ως κίνηση υποβάθμισης του δημοσίου πανεπιστημίου και ότι σε κάθε περίπτωση η ανάγκη αναθεώρησης του άρθρου 16 έπρεπε να διαπιστωθεί στην πρώτη Βουλή με πλειοψηφία μεγαλύτερη των 151, αλλά μικρότερη των 180 βουλευτών, ώστε η δεύτερη Βουλή να διαμορφώσει το περιεχόμενο και τη νομοτεχνική κατάστρωση της διάταξης με την εγγύηση της αυξημένης πλειοψηφίας των 180 βουλευτών.

Είχα επίσης υποστηρίξει ότι η ισχύουσα διατύπωση του άρθρου 16 αφήνει πολλά περιθώρια ευελιξίας στον νομοθέτη για τη λειτουργία στην Ελλάδα μη κρατικών πανεπιστημίων, ενώ είχα εξηγήσει, εντός και εκτός Βουλής, ότι σε κάθε περίπτωση η χώρα έχει υποχρέωση σεβασμού του Δικαίου της Ε.Ε. και πρωτίστως των θεμελιωδών ενωσιακών ελευθεριών, υποχρέωση που έχει σοβαρές πρακτικές συνέπειες στο πεδίο της παροχής υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης και της αναγνώρισης επαγγελματικών δικαιωμάτων.

Αυτή ήταν, όπως αποδείχθηκε από τις εξελίξεις, μια μάχη οπισθοφυλακής. Το δημόσιο πανεπιστήμιο δεν αναβαθμίστηκε παρότι παρέμεινε γραμματικά αλώβητο το άρθρο 16. Πολλά ξένα πανεπιστήμια, ιδιωτικά αλλά και δημόσια, με έδρα κυρίως σε άλλες χώρες-μέλη της Ε.Ε., συνήψαν συμβάσεις δικαιόχρησης ή πιστοποίησης (franchising ή validation) με τα λεγόμενα κολέγια και παρέχουν υπηρεσίες τριτοβάθμιας εκπαίδευσης στην ελληνική αγορά, ενώ τα επαγγελματικά δικαιώματα των πτυχιούχων τους αναγνωρίζονται πλέον με την εγγύηση της νομολογίας του ΣτΕ ακόμη και στους πιο «δύσκολους» κλάδους όπως οι δικηγόροι και οι μηχανικοί – μέλη του ΤΕΕ. Παράλληλα στην Κύπρο αναπτύχθηκε μια δυναμική αγορά με την ίδρυση μεγάλου αριθμού ιδιωτικών πανεπιστημίων.

Σχέδιο για μη κρατικά πανεπιστήμια χωρίς αναθεώρηση

Τα χρόνια που πέρασαν το ζήτημα των σχέσεων εθνικού Συντάγματος, Δικαίου της Ε.Ε. και Διεθνούς Δικαίου, δηλαδή το ζήτημα της πολλαπλότητας των έννομων τάξεων και η σύγκρουση ως προς την υπεροχή και την προτεραιότητα εφαρμογής των κανόνων κάθε μιας από τις τρεις αυτές έννομες τάξεις κατέστη κεντρικό, με τεράστιες πρακτικές συνέπειες. Αυτές δεν αφορούν πρωτίστως τις υπηρεσίες τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, ούτε καν τις δημόσιες συμβάσεις (που καθόρισαν τελικά τον τρόπο ερμηνείας και εφαρμογής του άρθρου 14 παρ. 9 Σ. για τον «βασικό μέτοχο»). Αφορούν υπαρξιακά δημοσιονομικά ζητήματα όπως τα προγράμματα ποσοτικής χαλάρωσης της ΕΚΤ γύρω από τα οποία αναπτύχθηκε η γνωστή σύγκρουση του ΔΕΕ με το γερμανικό Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο (το περιβόητο ζήτημα του ελέγχου ultra vires, δηλαδή της κατανομής των αρμοδιοτήτων μεταξύ κρατών-μελών και Ε.Ε.).

Επιπλέον η νομολογία του Δικαστηρίου της Ε.Ε. (απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2020, υπόθεση C 66/18, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας) με αφορμή τη στάση της Ουγγαρίας απέναντι στο Central European University που ίδρυσε ο Τζορτζ Σόρος έχει διαμορφώσει ένα πολύ πιο επιτακτικό για τα κράτη-μέλη πλαίσιο σε σχέση με τη λειτουργία ξένων/ιδιωτικών πανεπιστημίων. Με τη μεγαλύτερη δυνατή συντομία που αποβαίνει εις βάρος της νομικής ακριβολογίας μπορούμε να πούμε ότι τώρα πλέον το ΔΕΕ θεωρεί ότι τα κράτη-μέλη δεσμεύονται στον τομέα αυτό από τους κανόνες όχι μόνο του Δικαίου της Ε.Ε., αλλά και του Διεθνούς Οικονομικού Δικαίου, πρωτίστως από τη Γενική Συμφωνία για τις συναλλαγές στον τομέα των υπηρεσιών, που περιλαμβάνεται στο παράρτημα της Συμφωνίας για την ίδρυση του Παγκοσμίου Οργανισμού Εμπορίου.

Οταν συνεπώς ισχύουν (κατά τη Σύμβαση της Βιέννης για το Δίκαιο των Συνθηκών) πολυμερείς ή διμερείς διεθνείς συμβάσεις (που για τα ελληνικά δεδομένα κυρώνονται κατά το άρθρο 28 παρ. 1 Σ.) δεν δικαιούται ένα κράτος-μέλος, επικαλούμενο την εθνική του νομοθεσία, συμπεριλαμβανομένου και του εθνικού του Συντάγματος, να αρνηθεί να συμμορφωθεί στις διεθνείς του υποχρεώσεις.

Επιπλέον το ΔΕΕ έκρινε πλέον ρητά ότι οι εθνικές ρυθμίσεις για την τριτοβάθμια εκπαίδευση πρέπει να σέβονται τα άρθρα 13, 14 παρ. 3, και 16 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, δηλαδή την ακαδημαϊκή ελευθερία, την ελευθερία της εκπαίδευσης αλλά και την επιχειρηματική ελευθερία.

Η Ελλάδα αν ήθελε να επιμείνει σε μια ερμηνεία του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 του εθνικού της Συντάγματος, αντίθετη προς την προσέγγιση του ΔΕΕ, έπρεπε στο πεδίο του Δικαίου της Ε.Ε. να επικαλεσθεί τον σκληρό πυρήνα του άρθρου 4 παρ. 2 Συνθήκης της Ε.Ε., δηλαδή να θέσει ζήτημα εθνικής συνταγματικής ταυτότητας. Είναι όμως προφανές ότι η προστασία της ακαδημαϊκής ελευθερίας και του θεσμού του πανεπιστημίου είναι κοινό ευρωπαϊκό κεκτημένο και όχι ιδιαίτερη ελληνική ευαισθησία. Στο δε πεδίο της διεθνούς έννομης τάξης δεν χωρεί καν επίκληση της εθνικής συνταγματικής ταυτότητας για να αρνηθεί ένα κράτος τον σεβασμό υποχρεώσεων που ανέλαβε με διεθνή σύμβαση.

Το Σύνταγμα δεν είναι πλέον το παλιό «στενό» εθνικό Σύνταγμα, αλλά το «επαυξημένο» Σύνταγμα του πολυεπίπεδου συνταγματισμού που εναρμονίζει τις έννομες τάξεις και προσφέρει τη μείζονα κάθε φορά προστασία της δημοκρατίας, του κράτους δικαίου και των ανθρωπίνων δικαιωμάτων.

Η αναθεώρηση του άρθρου 16 πρέπει να αποτυπώσει και ρητά αυτή την ερμηνευτική διεργασία, με τη συναίνεση και την προσοχή που απαιτεί η αναθεωρητική διαδικασία και με βάση τα υψηλότερα διεθνή standards. Από την άλλη μεριά είναι προφανές ότι το άρθρο 16 στην ισχύουσα μορφή του όχι μόνο δεν εμποδίζει, αλλά επιβάλλει τη συμμόρφωση με τους κανόνες υπερέχουσας ισχύος της ενωσιακής και της διεθνούς έννομης τάξης που ανέδειξε η παραπάνω απόφαση του ΔΕΕ.

Στο μεταξύ, το μεγάλο ζήτημα είναι πάντα η αναβάθμιση του δημοσίου πανεπιστημίου. Αυτή εκκινεί από δύο θεμελιώδεις προϋποθέσεις: την αποκομματικοποίηση και την απογραφειοκρατικοποίηση του ελληνικού πανεπιστημίου. Την κατάργηση της ισοπεδωτικής νομοθετικής ομοιομορφίας και του ασφυκτικού κρατικού ελέγχου. Τη δυνατότητα των ΑΕΙ να κινηθούν με τη μέγιστη ευελιξία ως προς τα εκπαιδευτικά και ερευνητικά τους προγράμματα, προπτυχιακά και μεταπτυχιακά, ελληνόγλωσσα και ξενόγλωσσα και ως προς το προσωπικό τους. Προφανώς δεν απαιτείται ούτε για αυτά να προηγηθεί η αναθεώρηση του άρθρου 16.

Το όριο εισόδου στη Βουλή

Το όριο εισόδου ενός κόμματος στη Βουλή είναι ένα κλασικό και θεμελιώδες πρόβλημα των εκλογικών νομοθεσιών διεθνώς και πρωτίστως στην Ευρώπη όπου κυριαρχεί το κοινοβουλευτικό σύστημα διακυβέρνησης. Το «κατώφλι» είναι κρίσιμη παράμετρος του εκλογικού συστήματος, δηλαδή της αλληλουχίας των νομικών κανόνων που ορίζουν τον τρόπο με τον οποίο η ψήφος των πολιτών και οι συσχετισμοί εντός του εκλογικού σώματος μετατρέπονται σε έδρες που κατανέμονται στα κόμματα και διαμορφώνεται ο συσχετισμός των κοινοβουλευτικών δυνάμεων.

Σε ένα πλειοψηφικό σύστημα με μονοεδρικές περιφέρειες που καταλαμβάνονται σε έναν γύρο από όποιον συγκεντρώσει τη σχετική πλειοψηφία, όπως συμβαίνει στο Ηνωμένο Βασίλειο, το κατώφλι δεν έχει σημασία. Σε ένα εκλογικό σύστημα «ενισχυμένης» αναλογικής που διασφαλίζει την ανάδειξη σταθερής αυτοδύναμης κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας από το πρώτο κόμμα όταν αυτό συγκεντρώνει σχετική πλειοψηφία επιπέδου π.χ. άνω του 37%, το κατώφλι μπορεί να καταστεί αδιάφορο για την κυβερνητική σταθερότητα εάν οι έδρες που λαμβάνει το πρώτο κόμμα δεν εξαρτώνται τεχνικά από τον αριθμό των μικρών κομμάτων που εκπροσωπούνται στη Βουλή ή αποκλείονται από αυτήν. Αυτό έπρεπε να έχει γίνει και με τον ισχύοντα εκλογικό νόμο με τον οποίο διεξήχθησαν οι εκλογές του Ιουνίου.

Εφόσον το όριο εισόδου στη Βουλή είναι βασικό στοιχείο του εκλογικού συστήματος, ο σχετικός νόμος εμπίπτει στο πεδίο του άρθρου 54 Σ. και η άμεση εφαρμογή του προϋποθέτει αυξημένη πλειοψηφία 2/3 του συνολικού αριθμού των βουλευτών.

Το ζήτημα του ορίου εισόδου συνδέεται συχνά στη δημόσια συζήτηση με την ανάγκη αποτροπής της πολυδιάσπασης (fragmentation) του κομματικού φάσματος και διαφύλαξης της ισορροπίας του κομματικού συστήματος. Αυτά όμως αφορούν κυρίως τη σχέση του κυβερνώντος κόμματος με το δεύτερο ή το τρίτο κόμμα όταν η μεταξύ τους διαφορά μεγέθους είναι σημαντική (π.χ. 41 – 18 – 11,5%) και όχι την ενδεχόμενη παρουσία μεγάλου αριθμού μικρότερων κομμάτων που μπορεί να είναι ενοχλητικά από αξιακής ή αισθητικής πλευράς. Αν πάντως τίθεται ζήτημα νομικού περιορισμού στην κοινοβουλευτική εκπροσώπηση ενός κόμματος για λόγους προστασίας της φιλελεύθερης δημοκρατίας, αυτό ισχύει και όταν το συγκεκριμένο κόμμα υπερβαίνει το κατώφλι εισόδου στη Βουλή.

Υπό το πρίσμα των παραπάνω μπορούμε να επεξεργαστούμε το ερώτημα αν θα έθετε ζήτημα αντισυνταγματικότητας ή αντίθεσης προς την ΕΣΔΑ η αύξηση του ορίου από το 3% στο 5%. Η ερμηνεία του Συντάγματος ευτυχώς για την επιστημονική κοινότητα, τη δικαστική εξουσία και τελικά για το κύρος του Συντάγματος δεν είναι ένα παιχνίδι κολοκυθιάς: γιατί 3% και όχι 4%, γιατί 5% και όχι 10%.

Το ουσιαστικό ερώτημα είναι υπό ποιες συνθήκες και από ποιο σημείο και μετά η απόκλιση από την αρχή της ισότητας και της ισοδυναμίας της ψήφου παύει να δικαιολογείται από λόγους που ανάγονται στην εναρμόνιση των οργανωτικών βάσεων του κοινοβουλευτικού συστήματος διακυβέρνησης, δηλαδή στην εναρμόνιση της δημοκρατικής, της αντιπροσωπευτικής και της κοινοβουλευτικής αρχής που περιλαμβάνει και τη μέριμνα για κυβερνητική σταθερότητα.

Οπως καταγράφει η Επιτροπή Βενετίας του Συμβουλίου της Ευρώπης σε σχετική έκθεσή της [CDL-AD(2010)007] του 2010, στις μισές περίπου χώρες-μέλη του Συμβουλίου ίσχυε τότε όριο εισόδου: 10% στην Τουρκία, 5% στη Γερμανία (όπου όμως υπάρχει η εναλλακτική προϋπόθεση της εκλογής τριών βουλευτών από την πρώτη ψήφο), στο Βέλγιο (ανά εκλογική περιφέρεια), στις Εσθονία, Γεωργία, Ουγγαρία, Πολωνία, Τσεχία, Σλοβακία, 4% σε Αυστρία, Βουλγαρία, Ιταλία, Νορβηγία, Σλοβενία, Σουηδία, 3% σε Ισπανία (ανά εκλογική περιφέρεια), Ελλάδα, Ρουμανία, Ουκρανία, 2% στη Δανία, 0,67% στην Ολλανδία. Στο μεταξύ, στη Μολδαβία το όριο αυξήθηκε στο 6% για τα κόμματα και στο 8% για τους συνασπισμούς.

Το ΕΔΔΑ έχει κρίνει (στην υπόθεση Yumak and Sadak v. Turkey) ότι το όριο του 10% στην Τουρκία δεν παραβιάζει την ΕΣΔΑ εφόσον εξυπηρετεί τον θεμιτό σκοπό της αποφυγής του θρυμματισμού των κοινοβουλευτικών δυνάμεων και της διευκόλυνσης της κυβερνητικής σταθερότητας, λαμβανομένης όμως υπόψη της ύπαρξης παράπλευρων διασφαλιστικών δικλείδων κυρίως σε σχέση με τη δυνατότητα εκλογής Κούρδων ανεξάρτητων υποψηφίων. Ηδη όμως από το 2007 η Κοινοβουλευτική Συνέλευση του Συμβουλίου της Ευρώπης (resolution 1547) δήλωσε την προτίμησή της για όριο 3%.

Στη χώρα μας το όριο του 3% εισήχθη μόλις το 1993. Επτά από τις είκοσι εκλογές της μεταπολιτευτικής περιόδου διεξήχθησαν χωρίς όριο εισόδου. Το όριο του 3% των έγκυρων ψήφων ως κατώφλι εισόδου κόμματος στη Βουλή ή στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κρίθηκε ρητά ως μη αντίθετο προς το Σύνταγμα (ΑΕΔ 34/1999, 3/2015).

Στις εκλογές πάντως του 1977 η Συμμαχία Προοδευτικών και Αριστερών Δυνάμεων συγκέντρωσε 2,72% και εξέλεξε 2 βουλευτές, ενώ το Κόμμα Νεοφιλελευθέρων του Κων. Μητσοτάκη 1,08% και εξέλεξε επίσης 2 βουλευτές. Το 1985 το ΚΚΕ Εσωτερικού συγκέντρωσε 1,84% και εξέλεξε 1 βουλευτή. Τον Ιούνιο του 1989 η Δημοκρατική Ανανέωση του Κωστή Στεφανόπουλου συγκέντρωσε 1,01% και εξέλεξε 1 βουλευτή. Το ίδιο κόμμα το 1990 συγκέντρωσε 0,67% και εξέλεξε πάλι 1 βουλευτή.

Αν το όριο ήταν 5% το ΚΚΕ δεν θα μετείχε στη Βουλή το 1993 (4,54%) και τον Ιούνιο του 2012 (4,5%), ενώ το 1996, το 2000, το 2004, τον Ιανουάριο του 2015 και το 2019 κινήθηκε οριακά πάνω από το 5% (5,6 – 5,52 – 5,9 – 5,47 – 5,30% αντίστοιχα). Ο τότε Συνασπισμός υπερέβη ελάχιστα το 5% μόνο το 1996 και το 2007, ενώ ήταν κάτω από το 5% το 2000 (3,2%), το 2004 (3,26%) και το 2009 (4,59%). Το ΠΑΣΟΚ λόγω της διάσπασης του ΚιΔηΣο συγκέντρωσε 4,68% τον Ιανουάριο του 2015 και το Ποτάμι 4,09% τον Σεπτέμβριο του 2015.

Αντίθετα, η Χρυσή Αυγή είχε υπερβεί άνετα το όριο του 5% τον Μάιο του 2012 (6,97%), τον Ιούνιο του 2012 (6,92%), τον Ιανουάριο του 2015 (6,28%) και τον Σεπτέμβριο του 2015 (6,99%), ακόμη δηλαδή και μετά την άσκηση ποινικών διώξεων και την προσωρινή κράτηση του ηγετικού πυρήνα της.

Συνεπώς τα ιστορικά δεδομένα των εκλογικών αναμετρήσεων της Μεταπολίτευσης δεν προσδίδουν εύλογο χαρακτήρα στην αύξηση του ορίου στο 5%. Η δε ισχύς του εκλογικού συστήματος της ενισχυμένης αναλογικής που αναδεικνύει σταθερή μονοκομματική κυβέρνηση δύσκολα δικαιολογεί την αύξηση του ορίου, καθώς αρκεί να αποσυνδεθεί το πριμ προς το πρώτο κόμμα από τον αριθμό των μικρών κομμάτων που εισέρχονται στη Βουλή ή μένουν χωρίς κοινοβουλευτική εκπροσώπηση.

Στο πεδίο των ευρωπαϊκών εκλογών δεν ισχύουν προφανώς επιχειρήματα σχετικά με την κυβερνητική σταθερότητα, αλλά επιχειρήματα σχετικά με την ανάγκη διαμόρφωσης ευρωπαϊκών κοινοβουλευτικών ομάδων με υπόσταση και δικτύωση σε πολλές χώρες-μέλη που επιτρέπει να διαδραματίζουν πανευρωπαϊκό πολιτικό ρόλο.

Κατά τις ευρωεκλογές του 2019 όριο εισόδου 5% υπήρχε σε 9 χώρες-μέλη, όριο εισόδου 4% σε 3, όριο εισόδου 3% στην Ελλάδα, όριο εισόδου 1,8% στην Κύπρο. Σε 14 χώρες-μέλη δεν υπήρχε όριο εισόδου. Τώρα το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο προτείνει για τις εκλογές του 2024 τα κράτη-μέλη να παραμείνουν ελεύθερα να θεσπίσουν όριο εισόδου που δεν υπερβαίνει το 5%. Να είναι δε υποχρεωμένα να καθορίσουν όριο –όχι μικρότερο του 3,5% και όχι μεγαλύτερο του 5%– για εκλογικές περιφέρειες κρατών-μελών που περιλαμβάνουν περισσότερες από 60 έδρες ευρωβουλευτών. Το πιθανότερο είναι να ισχύσουν τα όρια του 2019.

Είναι ελπίζω προφανές ότι τέτοιου είδους νομοθετικές πρωτοβουλίες δεν μπορεί να είναι βεβιασμένες ή συγκυριακές, σε κάθε δε περίπτωση πρέπει να βασίζονται σε ενδελεχή μελέτη των παραμέτρων στις οποίες αναφερθήκαμε. Η μελέτη αυτή ως στοιχείο της «αιτιολογίας» του νόμου καθιστά αξιόπιστη την όποια νομοθετική ρύθμιση και επιτρέπει τον μεθοδολογικά σοβαρό δικαστικό έλεγχο της ενδεχόμενης αντίθεσης του νόμου προς το Σύνταγμα και την ΕΣΔΑ. Στη «συνεπειοκρατική» αντίληψη του δικαστή το γεγονός ότι οι εκλογές έχουν ολοκληρωθεί είναι προφανώς κρίσιμο, εκτός και αν οι τυχόν νομοθετικές υπερβάσεις παραβιάζουν πρόδηλα το ευρωπαϊκό συνταγματικό/εκλογικό κεκτημένο.