Γιατί απέτυχε ο εσωτερικός έλεγχος στο Δημόσιο, τι πρέπει να αλλάξει

Στη σημερινή παγκοσμιοποιημένη οικονομία όπου οι οντότητες τόσο στον Δημόσιο, όσο και στον Ιδιωτικό Τομέα καλούνται να επιτύχουν τόσο μακροπρόθεσμους, όσο και βραχυπρόθεσμους στόχους μέσα από όσο το δυνατόν ορθολογικότερη χρήση των πόρων τους, ο Εσωτερικός Έλεγχος κατέχει τη δική του εξέχουσα θέση.

Κάθε οντότητα έχει οργανωμένο το δικό της Σύστημα Εσωτερικού Ελέγχου, το οποίο μέσα από σχετικές οδηγίες, κανονισμούς και επιμέρους διαδικασίες αποσκοπεί στην εξάλειψη των Κινδύνων που σχετίζονται με τις δραστηριότητες της.

Στην Ελλάδα τόσο ο Ν.3492/2006  (ΦΕΚ Α΄ 210/ 5.10.2006), όσο και οι  Ν.3871/2010  (ΦΕΚ Α΄141 / 17.8.2010), Ν.4270/2014 (ΦΕΚ Α 143/28-6-2014) προέβλεπαν την εφαρμογή εσωτερικού ελέγχου σε όλο το Δημόσιο τομέα ώστε να μειωθεί η σπατάλη και να αυξηθεί η αποδοτικότητα και αποτελεσματικότητα του. Και οι δύο ανωτέρω Νόμοι απέτυχαν παταγωδώς να πετύχουν έστω και στο ελάχιστο τους στόχους που είχαν τεθεί για αποτελεσματικό Εσωτερικό Έλεγχο σε όλο το Δημόσιο για λόγους που φαίνεται να μη λαμβάνει υπόψιν του και το υφιστάμενο Νομοσχέδιο του Υπουργείου Εσωτερικών και τους οποίους θα αναλύσουμε κατωτέρω:

• Σχετικά με την Σύσταση και Οργάνωση της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου στα Υπουργεία και στους ΟΤΑ και βάσει της μεγαλύτερης των δέκα ετών εμπειρία μας τόσο στην Υποστήριξη Μονάδων Δημόσιας Υγείας, αλλά και Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης σε θέματα Εσωτερικού Ελέγχου έχουμε διαπιστώσει ότι ελάχιστοι υπάλληλοι έχουν την απαιτούμενη εξειδίκευση να υπηρετήσουν σε Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου. Επιπρόσθετα, έχουμε έρθει αντιμέτωποι με το πρόβλημα ακόμα και αυτοί οι ελάχιστοι που έχουν σχετικές θεωρητικές κυρίως δεξιότητες λόγω σπουδών να αρνούνται να στελεχώσουν Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου χωρίς κάποιο επιπρόσθετο επίδομα ή κίνητρο. Αυτοί οι λίγοι δε θα άφηναν εύκολα τις θέσεις ευθύνης που κατέχουν είτε στις Οικονομικές, είτε στις Διοικητικές Υπηρεσίες όπου απολαμβάνουν σημαντική θέση στην ιεραρχία για να αναλάβουν πόστα που θα ‘στρέφονταν’ ως ελεγκτικά όργανα κατά των μέχρι πρότινος συναδέλφων τους και ακόμα χειρότερα να την καλύψουν με επάρκεια χωρίς σχετική εμπειρία και εκπαίδευση. 

• Για την Aξιολόγηση του Συστήματος Εσωτερικού Ελέγχου στο Δημόσιο ορίζεται ως υπεύθυνη, σχετική ‘ανεξάρτητη’ υπηρεσία μέσα στην ίδια την οντότητα χωρίς να προβλέπεται η συνδρομή εξωτερικών εμπειρογνωμόνων με μόνη δυνατότητα την επικοινωνία με σχετική Επιτροπή Ελέγχου (που όμως κινείται σε θολά νερά η στελέχωση της). Θυμίζουμε την αποτυχία αποτελεσματικής λειτουργίας των Επιτροπών Ελέγχων των Εισηγμένων επί σειρά ετών καθώς τηρούσαν τον τύπο και όχι την ουσία. Όταν δεν στελεχώνονται επαρκώς και κατάλληλα οι Επιτροπές Ελέγχου των Εισηγμένων αντιλαμβανόμαστε τι θα γίνει στο Δημόσιο όπου η στελέχωση θα βασίζεται σε επιλογές των επικεφαλής των φορέων (οι οποίοι ταυτόχρονα θα είναι και ελεγχόμενοι). 

• Σε καμία αναπτυγμένη χώρα και σε καμία κατηγορία φορέων η νομοθεσία δεν περιορίζει τη δυνατότητα επιλογής εμπειρογνωμόνων Εσωτερικών Ελεγκτών για την κάλυψη των απαραίτητων δεξιοτήτων που απαιτούνται από το φορέα είτε αυτοί προέρχονται από το εσωτερικό του φορέα, είτε μέσω εξωτερικών λύσεων (Φυσικά Πρόσωπα ή Εταιρείες δεν έχει ιδιαίτερη σημασία αρκεί να καλύπτονται οι δεξιότητες που μπορεί να λείπουν). Το εν λόγω σχέδιο νόμου περιορίζει την ευελιξία των φορέων και λαμβάνοντας υπόψιν ότι οποιαδήποτε προγενέστερη προσπάθεια (με ελάχιστες εξαιρέσεις μετρημένες στα δάχτυλα του ενός χεριού) έχει αποτύχει, το προτεινόμενο μοντέλο κατέχει μηδαμινά ποσοστά εφαρμογής και επιτυχίας αναφορικά με την παραγωγή ουσιαστικής ελεγκτικής υπηρεσίας. Και εδώ αναρωτιόμαστε εάν το συγκεκριμένο σχέδιο νόμου θα είναι μία από τα ίδια με τους Νόμους του 2006, 2010 και 2014 οι οποίοι δεν εφαρμόστηκαν στην ουσία τους ποτέ.

• Ο Εσωτερικός Ελεγκτής για να πετύχει στο έργο του, πρέπει να έχει την αμέριστη υποστήριξη της Διοίκησης της Οντότητας, που θα του εξασφαλίζει ελεύθερη πρόσβαση στα πάσης φύσεως αρχεία της και κάθε είδους βοηθητικού υλικού το οποίο μπορεί να φανεί χρήσιμο στην αξιολόγηση του Συστήματος Εσωτερικού Ελέγχου κάτι που έχει προβλεφθεί στον Νόμο. Ξεκάθαρα λανθασμένη η επιλογή στο Σχέδιο Νόμου το Πρόγραμμα Ελέγχων να εγκρίνεται από τον επικεφαλής του Φορέα και όχι από την Επιτροπή Ελέγχου, καθώς ο επικεφαλής είναι και αυτός ελεγχόμενος. 

• Οι Προτάσεις της Υπηρεσίας Εσωτερικού Ελέγχου θα πρέπει να κατευθύνονται προς την Επιτροπή Ελέγχου και την Διοίκηση της Οντότητας, κυρίως σε μορφή γραπτών αναφορών. Δυστυχώς δεν έχει προβλεφθεί διαδικασία προστασίας των Υπαλλήλων του Δημοσίου τομέα από πιθανές αυθαιρεσίες των ‘βαφτισμένων’ Εσωτερικών Ελεγκτών που πλέον θα έχουν αυξημένες αρμοδιότητες. 

• Τα στελέχη μιας σύγχρονης Υπηρεσίας Εσωτερικού Ελέγχου μπορεί (και πρέπει) να έχουν διαφορετικό ακαδημαϊκό και επαγγελματικό υπόβαθρο, λόγω των διαφορετικών δραστηριοτήτων και διαδικασιών που ελέγχει η Υπηρεσία στα πλαίσια των αρμοδιοτήτων της. Έτσι, μία Υπηρεσία Εσωτερικού Ελέγχου μπορεί να απαρτίζεται από Οικονομολόγους, Λογιστές, Διοικητικούς, Μηχανολόγους, Νομικούς, Ειδικούς στα Μηχανογραφικά Συστήματα κ.λ.π. Δυστυχώς δεν έχει γίνει καμία πρόβλεψη ως προς τα ουσιαστικά προσόντα που πρέπει να έχουν οι Εσωτερικοί Ελεγκτές πέραν των γενικών τυπικών που προβλέπονται (ΠΕ, ΤΕ κ.λπ. ανούσια ως προς την ουσιαστικότητα των ελέγχων). 

• Ένα ακόμα σημαντικότατο πρόβλημα στην άσκηση των αρμοδιοτήτων Εσωτερικού ελεγκτή από στελέχη του Δημοσίου (για λόγους απλούστευσης ας θεωρήσουμε ενός Δήμου) είναι ότι είναι ιδιαίτερα δύσκολη ως ανέφικτη η διασφάλιση της Ανεξαρτησίας και της Αντικειμενικότητας που θα έχει ο Εσωτερικός Ελεγκτής καθώς θα κληθεί να διενεργεί ελέγχους σε συναδέρφους του υπαλλήλους που έχουν συνυπηρετήσει για σωρεία ετών στις ίδιες υπηρεσίες. Το εν λόγω πρόβλημα αυξάνεται κατά πολύ ιδιαιτέρως στους επαρχιακούς Δήμους καθώς τα φαινόμενα συνυπηρέτησης συγγενών και φίλων μέσα στον ίδιο φορέα είναι η πραγματικότητα. Θυμίζουμε την αποτυχία του υφιστάμενου νομοθετικού πλαισίου με το οποίο υφίσταται η υποχρέωση των φορέων για την οργάνωση Μονάδων Εσωτερικού Ελέγχου. Στην τελευταία μας έρευνα στο Πανεπιστήμιο Θεσσαλίας μόλις 35 από τους 320 Δήμους είχαν συστήσει Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου και αυτές χωρίς να είναι επαρκώς στελεχωμένες και χωρίς να λειτουργούν σύμφωνα με τα Διεθνή Επαγγελματικά Πρότυπα Εσωτερικού Ελέγχου. Θα είχε ενδιαφέρον να δημοσιευθούν τα αποτελέσματα των Ελέγχων στους τρεις μεγαλύτερους Δήμους της χώρας (Αθήνα, Θεσσαλονίκη και Πειραιά) όπου λειτουργούν τέτοιες Μονάδες εδώ και αρκετά χρόνια.

• Αντίστοιχες περιπτώσεις και ίσως σε ακόμα μεγαλύτερο βαθμό αποτελούν και οι περισσότεροι φορείς Δημοσίου πέραν των ΟΤΑ (Δημόσια Νοσοκομεία και λοιπά Νομικά Πρόσωπα Γενικής Κυβέρνησης) όπου για να λειτουργήσουν αναγκάζονται υπάλληλοι να ασκούν αλλότρια καθήκοντα και αρμοδιότητες. Το να μετακινηθούν στελέχη των φορέων για την κάλυψη των αναγκών της υπηρεσίας εσωτερικού ελέγχου θεωρείται ανέφικτο καθώς οι περισσότεροι φορείς δεν κατέχουν καν το απαραίτητο προσωπικό για την κάλυψη καίριων θέσεων ευθύνης, οι οποίες καλύπτονται με αλχημείες και πολύ συχνά από στελέχη που δεν καλύπτουν καν τα απαραίτητα προσόντα για την κάλυψη των εν λόγω θέσεων.

• Επιπρόσθετα είναι σαφές ότι δε δύναται να διασφαλιστεί η επάρκεια των ελεγκτικών υπηρεσιών και να επιτευχθεί η προστιθέμενη αξία που εξ ορισμού πρέπει να προσδίδει ο Εσωτερικός Έλεγχος μόνο μέσω βραχυχρονίου προγράμματος εκπαίδευσης των στελεχών των φορέων όπως ορίζεται στο άρθρο 9 παρ. 9 του σχεδίου νόμου (ΕΚΔΔΑ), χωρίς να υφίσταται η απαραίτητη εργασιακή εμπειρία και η πρακτική τριβή στην εφαρμογή των προτύπων εσωτερικού ελέγχου. Θεωρούμε αδιανόητο η Εκπαίδευση των Εσωτερικών Ελεγκτών του Δημοσίου να περιορίζεται στο ΕΚΔΔΑ όταν τόσο τα Πανεπιστήμια, όσο και το εξειδικευμένο Ελληνικό Ινστιτούτο Εσωτερικών Ελεγκτών τρέχουν επί σειρά ετών πετυχημένα προγράμματα εκπαίδευσης.

Για τους ανωτέρω λόγους θεωρούμε ότι η σωστή προσέγγιση για να υπάρξει αποτέλεσμα στο ανωτέρω εγχείρημα είναι η συνδυαστική κάλυψη των αναγκών από εσωτερικό στέλεχος(η) ή / και εμπειρογνώμονες με αποδεδειγμένη βαθιά γνώση των αρχών και των προτύπων του Εσωτερικού ελέγχου καθώς και επάρκεια όσον αφορά τη Δημόσια Διοίκηση, το κανονιστικό πλαίσιο και την κουλτούρα των φορέων.

Μόνο με αυτό τον τρόπο δύναται να επιτευχθεί η επάρκεια, η αντικειμενικότητα και η ανεξαρτησία της υπηρεσίας Εσωτερικού Ελέγχου.

* Ο Δρ. Ανδρέας Γ. Κουτούπης (φωτ.) είναι Αναπληρωτής Καθηγητής στο Πανεπιστήμιο Θεσσαλίας. Ο Ανδρέας – Ηρώδης Ροδάκος είναι Υποψήφιος Διδάκτωρ Πανεπιστημίου Πειραιά.