Η συνταγή για αποτελεσματική τοπική αυτοδιοίκηση

Αμέτρητες ανθρωποώρες πολλών ικανών ανθρώπων έχουν δαπανηθεί για τη μετεξέλιξη της αυτοδιοίκησης, σε σχέση με το πώς λειτουργεί σήμερα.

Οι μεγαλύτερες αλλαγές τα τελευταία είκοσι χρόνια ήταν αρχικά ο Ν.2539/97, γνωστός και ως Καποδίστριας, ο Δημοτικός Κώδικας (Ν.3463/2006) και στη συνέχεια ο Ν. 3852/2010, γνωστός ως Καλλικράτης, ο οποίος ισχύει και σήμερα. Στην πορεία βέβαια ο Καλλικράτης τροποποιήθηκε, πολλές φορές με αλλοίωση κάποιων δομικών του στοιχείων.

Ποιους σκοπούς επιδίωκε ο Καλλικράτης:

Αποτελεσματικότεροι Δήμοι: Με τη συγχώνευση των Δήμων και την τελική λειτουργία 325 Δήμων πανελλαδικά, μειώθηκε δραστικά ο αριθμός των εντελώς μικρών, ανοργάνωτων και με πλήρη έλλειψη στελεχών Δήμων. Μοναδική δομική παραφωνία το ένα Νησί, ένας Δήμος, που είχε ως αποτέλεσμα να συνεχίσουν να υπάρχουν κάποιοι Μικροί Δήμοι.

Καλύτερη Οικονομία: Καθιερώθηκε ο θεσμός του Οικονομικού «Παρατηρητηρίου» στο Υπουργείο Εσωτερικών, όπου ελέγχονται τόσο οι Προϋπολογισμοί όσο και οι Απολογισμοί Δήμων σε μηνιαίο επίπεδο, προκειμένου να μην εντοπίζονται αποκλίσεις. Κάθε απόκλιση πρέπει να τεκμαίρεται και μόνο τότε προχωράει η υλοποίηση δαπανών ή άντλησης εσόδων. Μειώθηκε επίσης ο αριθμός των αμειβόμενων Δημάρχων, Αντιδημάρχων, των Προέδρων (χιλιάδων) Νομικών προσώπων και των μετακλητών, με αποτέλεσμα σημαντική μείωση εξόδων.

Το ίδιο, σε μικρότερο βαθμό, επετεύχθη και με τον μετασχηματισμό των Νομαρχιών σε 13 Περιφέρειες. Θεσπίστηκαν αυστηρά κριτήρια περί απαγόρευσης επιχορηγήσεων σε Νομικά Πρόσωπα στη διάρκεια της λειτουργίας τους. Ο Καλλικράτης π.χ. προέβλεπε ότι εάν μια Ανώνυμη Δημοτική Επιχείρηση έχει τρία συνεχόμενα ζημιογόνα έτη, θα πρέπει να κλείσει. Απαγορεύτηκε οι Δήμοι να συστήνουν νέες εταιρίες, όπως Ραδιοφωνικούς Σταθμούς ή άλλες ανώνυμες εταιρίες, οι οποίες σε συντριπτικό ποσοστό τα προηγούμενα χρόνια ήταν ζημιογόνες και πάντα αναγκαζόταν ο εκάστοτε Δήμος να τις επιχορηγεί, με λεφτά ουσιαστικά των πολιτών αυτής της χώρας.

Χρηστή Διοίκηση - Ενίσχυση της Δημοκρατίας: Θεσπίστηκαν κανόνες ώστε η εκάστοτε αντιπολίτευση να συμμετέχει σε όλα τα όργανα διοίκησης ενός Δήμου, με τρόπο που και τη διοίκηση δεν θα σαμποτάρει, αλλά και θα λαμβάνει γνώση και θα προχωρά στην εποικοδομητική κριτική.

Είναι πολλές οι τομές του Καλλικράτη, που δεν μπορούν να αποτυπωθούν σε μία τέτοια αναφορά. Όμως κάποια ζητήματα δεν αντιμετωπίστηκαν ούτε στον Καλλικράτη, ενώ σε κάποια άλλα, οι τροποποιήσεις του ή κάποιοι άλλοι νόμοι που στο ενδιάμεσο ψηφίστηκαν, ή η μη υλοποίηση κάποιων άρθρων του δημιούργησαν τεράστια προβλήματα.

Αναφέρω χαρακτηριστικά δύο παραδείγματα που στην πράξη δημιούργησαν τεράστιο πρόβλημα. Η μη λειτουργία -μέχρι και σήμερα- της Ανεξάρτητης Υπηρεσίας του Ελεγκτή Νομιμότητας, με αποτέλεσμα η έγκριση Νομιμότητας σε αποφάσεις Δημοτικών Συμβουλίων να υπόκειται σε έναν έλεγχο Νομιμότητας από την εκάστοτε Αποκεντρωμένη Διοίκηση, υπηρεσία που ανήκει στον εκάστοτε υπουργό Εσωτερικών. Έτσι έχουμε φτάσει στο σημείο, πολλές αποφάσεις, λόγω και της πολυπλοκότητας της ελληνικής νομοθεσίας, αλλά και του φόβου των δημοσίων υπαλλήλων, να ελέγχονται όχι για τη Νομιμότητα αλλά για τη Σκοπιμότητα.

Όμως αυτοδιοίκηση σημαίνει ότι τη σκοπιμότητα την αποφασίζει η εκάστοτε εκλεγμένη Δημοτική Αρχή, η οποία ελέγχεται γι' αυτό από τους ψηφοφόρους-δημότες. Υπάρχουν πολλοί που θα σκεφτούν ότι πάλι καλά, για να μην αφήνεται η «διεφθαρμένη» αυτοδιοίκηση να λειτουργεί κατά το δοκούν. Όμως στην πράξη, ουσιαστικές αναπτυξιακές κινήσεις δεν μπορούν να υλοποιηθούν ή καθυστερούν τόσο, που τελικά προκαλούν ζημιά στην τοπική ανάπτυξη και στο ευρύτερο δημόσιο συμφέρον.

Ένας άλλος παράγοντας που «ροκάνισε» την αποτελεσματικότητα των Δήμων ήταν η λεγόμενη «Ενδοαυτοδιοικητική Κινητικότητα», μία πρωτοβουλία που λειτούργησε το 2013 και 2014, εντασσόμενη στη γενικότερη προσπάθεια για αποτελεσματικότερο δημόσιο τομέα και μείωση των δαπανών του κράτους, λόγω και των μνηνομιακών δεσμεύσεών μας. Όμως στην πράξη λειτούργησε πολύ αρνητικά. Ιδιαίτερα ο δεύτερος κύκλος της κινητικότητας έδινε τη δυνατότητα σε υπαλλήλους των ΟΤΑ να ζητήσουν μετάθεση σε άλλο Δήμο ή σε Περιφέρεια, με μοναδικά απαιτούμενα τη σύμφωνη γνώμη του δημάρχου προέλευσης και του δημάρχου όπου ήθελε να πάει.

Η κινητικότητα αυτή, μετά τις παρατάσεις, έληγε στις 29 Αυγούστου 2014. Την 1η Σεπτέμβρη όμως του 2014 αναλάμβαναν τα καθήκοντά τους οι νέοι δήμαρχοι και οι νέες δημοτικές Αρχές που ψηφίστηκαν τον Μάιο του 2014. Αποτέλεσμα ήταν δήμαρχοι που είχαν χάσει τις εκλογές να δώσουν σύμφωνη γνώμη μετάταξης σε δεκάδες υπαλλήλους τους, με αποτέλεσμα οι νέες διοικήσεις να έχουν ελάχιστο αριθμό κυρίως μηχανικών και οικονομολόγων, οι οποίοι ήταν καλοδεχούμενοι σε όλους τους Δήμους ή στις Περιφέρειες που ήθελαν να πάνε. Ως αποτέλεσμα ενισχύθηκαν οι μεγάλοι αστικοί Δήμοι και αποδυναμώθηκαν πολύ κάποιοι Δήμοι επαρχιακοί και ημιαστικοί. Τεράστιο πρόβλημα, που στη συνέχεια είχε τεράστια επίπτωση στη λειτουργία αυτών των Δήμων. Ποιος θα κάνει τις μελέτες; Πώς θα γίνουν τα έργα; Πώς θα οργανωθεί ο Δήμος; Ποιος όμως σε αυτή τη χώρα ασχολείται με τόσο σημαντικές λεπτομέρειες;

Ο εκλογικός νόμος και η λειτουργία

Ας έρθουμε όμως στο σήμερα, που κυρίαρχο ζήτημα αποτελεί ο εκλογικός νόμος που θα ισχύσει στις επόμενες Αυτοδιοικητικές Εκλογές, χωρίς να γίνεται ουσιαστική συζήτηση για τον τρόπο λειτουργίας. Κάποια από τα ζητήματα όμως που πρέπει να απασχολήσουν όλους τους εμπλεκόμενους θα πρέπει να είναι:

* Η καθιέρωση στην πράξη της χρονολογικής σειράς πληρωμής υποχρεώσεων από τους Δήμους (και χρονολογικής σειράς βεβαίωσης εισπράξεων). Να γεννιέται αυτή η υποχρέωση από την ημερομηνία ολοκλήρωσης της παροχής των υπηρεσιών ή της ολοκλήρωσης των έργων και των προμηθειών. Όχι πότε η εκάστοτε υπηρεσία θα «ενταλματοποιεί» το έξοδο. Έτσι θα ενισχυθεί ουσιαστικά η διαφάνεια και θα ενισχυθεί ο υγιής ιδιωτικός τομέας, ο οποίος θα αντιμετωπίζεται δίκαια. Ήδη οι Δήμοι είναι στην πράξη οι μόνοι φορείς του Δημοσίου, που λόγω αυτών που ανέφερα παραπάνω, όταν δημοπρατούν κάτι νόμιμα σημαίνει ότι υπάρχουν χρήματα στον τραπεζικό τους λογαριασμό.

* Ο προληπτικός έλεγχος νομιμότητας δαπανών να συνεχίσει να γίνεται, πιο αποτελεσματικά, αλλά όχι με έκδοση παραστατικού από τον ιδιώτη. Υπάρχουν δεκάδες περιπτώσεις που ενώ η διαδικασία ολοκληρώθηκε νόμιμα, ο ιδιώτης έκοψε τιμολόγιο και ο αρμόδιος επίτροπος (δικαστής του Ελεγκτικού Συνεδρίου) έκρινε ότι η δαπάνη δεν είναι νόμιμη (λόγω κυρίως πολυνομίας). Είναι το ίδιο πρόβλημα που έγινε πρωτοσέλιδο όταν οι συμβασιούχοι, που λόγω ενός νόμου τον οποίο οι Δήμοι ορθώς εκτέλεσαν, αλλά ο οποίος από το Ελεγκτικό κρίθηκε αντισυνταγματικός, βρέθηκαν να μην πληρώνονται για την εργασία που εκτέλεσαν.

Όμως όταν αυτό συμβαίνει στους ιδιώτες, δεν φτάνει ποτέ στις εφημερίδες. Υπάρχουν περιπτώσεις μικρομεσαίων επιχειρηματιών που εκτέλεσαν μία υπηρεσία/προμήθεια/έργο κάποιων δεκάδων χιλιάδων ευρώ, κατόπιν διαγωνιστικής διαδικασίας, έκοψαν τιμολόγιο, πλήρωσαν ΦΠΑ, πλήρωσαν φόρο εισοδήματος (στο οποίο προστέθηκε κι αυτή η αμοιβή) και η πληρωμή τους σταμάτησε από τον επίτροπο. Αυτοί οι ιδιώτες πλήρωσαν τις υποχρεώσεις τους στο κράτος και στους δικούς τους προμηθευτές και έμειναν απλήρωτοι.

Κάποιοι από αυτούς πηγαίνουν στα Διοικητικά Δικαστήρια και δικαιώνονται μετά από 2-3 χρόνια, αφού πρώτα έχουν «ματώσει» οικονομικά. Κάποιοι δεν αντέχουν οικονομικά και οργανωτικά αυτή τη διαδικασία, κι αυτό αποτελεί έναν επιπλέον λόγο για το επερχόμενο φαλιμέντο και τις συνέπειες για την τοπική ανάπτυξη και απασχόληση.

* Θα πρέπει επίσης να κυριαρχήσει η κοινή λογική και να πάψει αυτό το απαρχαιωμένο μοντέλο της επιλογής προϊσταμένων από τα εκάστοτε Υπηρεσιακά Συμβούλια. Τα Υπηρεσιακά Συμβούλια των ΟΤΑ αποτελούνται μόνο από υπαλλήλους ΟΤΑ του κάθε νομού, οι οποίοι εκλέγονται από τους συναδέλφους τους και ανεβαίνουν μισθολογική κλίμακα με τη συμμετοχή τους στα Υπηρεσιακά. Πώς μπορούν λοιπόν αυτοί να αποφασίζουν για τις άδειες συναδέλφων τους, για μετατάξεις, για τις προαγωγές, χωρίς πολλές φορές ούτε καν τη σύμφωνη γνώμη των Δημοτικών Αρχών; Το ζήτημα αυτό βέβαια έχει ανοίξει, αλλά θα πρέπει στην υλοποίησή του να επικρατήσει η κοινή λογική και να συμμετέχουν και οι νόμιμα εκλεγμένες Δημοτικές Αρχές. Έχει να κάνει και με την αξιολόγηση.

Υπάρχουν δεκάδες θέματα που πρέπει, με ουσιαστικές κινήσεις, να επιλυθούν. Οι περισσότερες από αυτές δεν απαιτούν λεφτά, ίσα ίσα εξοικονομούν πόρους, αλλά αφήνουν κάποιους δυσαρεστημένους. Σε αυτό το πλαίσιο λοιπόν, κλείνοντας αυτό το «πόνημά» μου, θα ήθελα να σημειώσω ότι πρέπει επιτέλους να συζητηθεί η κατάργηση των Περιφερειών με τον τρόπο που λειτουργούν σήμερα.

Ζούμε σε μια μικρή χώρα, και κάποιες από τις αρμοδιότητες των Περιφερειών μπορούν να ασκούνται από την κεντρική κυβέρνηση. Έχει βέβαια αυτό να κάνει με αντίστοιχες μεταρρυθμίσεις και στην κεντρική κυβέρνηση αλλά και με τον εκλογικό νόμο. Κάποιες άλλες από τις αρμοδιότητες των Περιφερειών ουσιαστικά μπορούν να δοθούν στους Δήμους. Έτσι μειώνονται οι κρατικές δαπάνες, αφού καταργούνται οι αιρετές θέσεις Περιφερειαρχών, Αντιπεριφερειαρχών, Μετακλητών, μειώνονται τα λειτουργικά έξοδα, αξιοποιούνται πολλά δημόσια κτίρια και κυρίως αξιοποιούνται τα στελέχη των Περιφερειών από τους Δήμους και κάποιοι λιγότεροι από την κεντρική κυβέρνηση.

Αυτό, κατά τη γνώμη μου, θα έπρεπε να είναι ένα κυρίαρχο σημείο στη μεταρρύθμιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, με χρονικό ορόσημο τις μεθεπόμενες Αυτοδιοικητικές Εκλογές του 2024.

* Οικονομολόγος - ΜΒΑ