Χάσμα Θεσμών-ΥΠΟΙΚ για το κόστος των μέτρων

Κινδύνους για την επίτευξη του στόχου πρωτογενούς πλεονάσματος επισημαίνει στην έκθεση ενισχυμένης εποπτείας, εξαιτίας του πακέτου παροχών της κυβέρνησης σε συνδυασμό με τις ρυθμίσεις οφειλών σε έως 120 δόσεις, η επίπτωση των οποίων εκτιμάται υπό εντελώς διαφορετική οπτική γωνία ανάμεσα στην ελληνική κυβέρνηση και τους τεχνοκράτες των Βρυξελλών. Παρότι μέσω της έκθεσης δίνεται ραντεβού τον Σεπτέμβρη για μια πιο ολοκληρωμένη εικόνα, οι πρώτες μετρήσεις κόστους αναδεικνύουν μεγάλες αποστάσεις ανάμεσα στις δύο πλευρές.

Το υπουργείο Οικονομικών εκτιμά πως το πακέτο των πρόσφατων μέτρων «κοστίζει» 0,6% του ΑΕΠ, τόσο το 2019 όσο και το 2020, ενώ από την πλευρά τους οι δανειστές θέτουν τον πήχη των δημοσιονομικών επιπτώσεων μεταξύ 1,1% και 1,4% του ΑΕΠ φέτος και ανάμεσα σε 1,2% και 1,5% του ΑΕΠ το 2020. Τυχόν επιβεβαίωση των εκτιμήσεων των δανειστών θα σήμαινε «μαύρη τρύπα», η οποία θα μπορούσε αθροιστικά στη διετία να ξεπεράσει τα 5 δισ. ευρώ, αν και στην έκθεση δεν διατυπώνεται σαφής εκτίμηση. Επισημαίνεται όμως ότι μέσω των ανοιξιάτικων προβλέψεων, πριν την εφαρμογή των μέτρων Τσίπρα, η Κομισιόν εκτιμούσε πως τόσο φέτος όσο και το 2020 θα καλυφθεί ο στόχος για 3,5% του ΑΕΠ όσον αφορά στο πρωτογενές πλεόνασμα.

Από τον πίνακα του «λογαριασμού» προκύπτει πως δανειστές και υπουργείο Οικονομικών συμφωνούν ότι η 13η σύνταξη θα κοστίσει 0,5% του ΑΕΠ φέτος και το 2020, ενώ οι μετατάξεις προϊόντων και υπηρεσιών από υψηλότερους σε χαμηλότερους συντελεστές ΦΠΑ κοστίζουν 0,3% του ΑΕΠ φέτος και 0,4% του ΑΕΠ το 2020. Οι εκτιμήσεις σε αυτά τα μέτωπα είναι απολύτως ταυτόσημες.

Στο μέτωπο των ρυθμίσεων οφειλών σε 120 δόσεις όμως η απόσταση είναι τεράστια. Το υπουργείο Οικονομικών εκτιμά ότι μέσω των ρυθμίσεων θα προκύψουν έξτρα έσοδα 0,2% του ΑΕΠ φέτος και 0,3% του ΑΕΠ το 2020. Η  έκθεση, από την πλευρά της, βλέπει «τρύπα» εσόδων, εξαιτίας ακριβώς των ρυθμίσεων, από 0,3% έως και 0,6% του ΑΕΠ φέτος, με επανάληψη του ίδιου σκηνικού το 2020.

Πρακτικά οι ρυθμίσεις, κατά τις εκτιμήσεις των δανειστών, είναι αυτές που τινάζουν την μπάνκα των πλεονασμάτων στον αέρα, με άνοιγμα από 600 έως και 1,2 δισ. ευρώ.

Από την έκθεση προκύπτει η πάγια αντίθεση των ξένων σε ρυθμίσεις οφειλών ενώ είναι εμφανής και η αντίθεση στο μείγμα μέτρων που επέλεξε η ελληνική κυβέρνηση, με τους θεσμούς να εκφράζουν επιφυλάξεις αναφορικά με την ποιότητα των δημοσιονομικών μέτρων σε συνάρτηση με το φιλικό τους προφίλ προς την ανάπτυξη.

Όσον αφορά το 2020 και την προαναγγελία νέων μέτρων ελάφρυνσης από τον πρωθυπουργό, η έκθεση δεν μπαίνει στη διαδικασία του «λογαριασμού» όσο βρίσκονται στη σφαίρα των εξαγγελιών, πριν λάβουν μορφή νομοθετικής ρύθμισης. Παραθέτει απλώς τις εκτιμήσεις της ελληνικής κυβέρνησης, σύμφωνα με τις οποίες το κόστος ανέρχεται σε 1,2 δισ. ευρώ ή 0,6% του ΑΕΠ και στέλνει διακριτικά μηνύματα αναφορικά με την πρόθεση Τσίπρα να χρησιμοποιηθεί ως «εγγύηση» έναντι του στόχου πρωτογενούς πλεονάσματος 3,5% του ΑΕΠ, ειδικός λογαριασμός με 5,550 δισ. ευρώ από το μαξιλάρι των ταμειακών διαθεσίμων.

Με μια «ξερή» αναφορά στο τι έχει ανακοινωθεί από την ελληνική κυβέρνηση, η έκθεση σημειώνει πως όποια πρόταση μεταβάλλει τα συμφωνηθέντα στο Eurogroup του Ιουνίου 2018 «θα πρέπει να συζητηθεί στο Eurogroup υπό το πρίσμα μιας νέας ανάλυσης βιωσιμότητας χρέους».

Η έκθεση

Το πακέτο των δημοσιονομικών μέτρων που υιοθέτησε η ελληνική κυβέρνηση, στα οποία περιλαμβάνονται η ρύθμιση των 120 δόσεων για Εφορία και Ταμεία, οι αλλαγές στις συντάξεις χηρείας, οι μειώσεις συντελεστών ΦΠΑ σε επιλεγμένες κατηγορίες, απειλούν τους στόχους που έχουν συμφωνηθεί με τους θεσμούς, προειδοποιεί η έκθεση ενισχυμένης εποπτείας που δημοσιοποίησε σήμερα.

Αναλυτικά, όπως αναφέρει η έκθεση, στις εαρινές προβλέψεις που δημοσιοποιήθηκαν πριν την υιοθέτηση των νέων δημοσιονομικών μέτρων στις 15 Μαΐου, προβλεπόταν πως το πρωτογενές πλεόνασμα θα άγγιζε το 3,6% του ΑΕΠ το 2019, σημαντικά χαμηλότερο (κατά 0,5% του ΑΕΠ) σε σχέση με την πρόβλεψη των ελληνικών αρχών στο Πρόγραμμα Σταθερότητάς τους. Κατά την έκθεση, η διαφορά στην πρόβλεψη προκύπτει κυρίως λόγω του πιο ευνοϊκού μακροοικονομικού σεναρίου των αρχών καθώς και από την προσέγγισή τους ως προς την κατανομή του προϋπολογισμού δημοσίων επενδύσεων μεταξύ οντοτήτων εκτός και εντός της γενικής κυβέρνησης. Συγκεκριμένα, αυτό περιλαμβάνει την επαν-ανάθεση μέρους των δαπανών που προβλέπονταν προηγουμένως για επενδύσεις σε χορηγήσεις προς κρατικές επιχειρήσεις, χωρίς οι χορηγίες να χρησιμοποιούνται για επιπλέον δαπάνες από τους αποδέκτες τους. Αυτό έχει μια επίπτωση βελτίωσης του ισολογισμού στην πρόβλεψη των αρχών (0,3% του ΑΕΠ το 2019 και 0,2% του ΑΕΠ το 2020). Απουσία επαρκούς πληροφόρησης για τη φύση ή τους συγκεκριμένους αποδέκτες των επιπλέον χορηγήσεων, αυτή η επαν-ανάθεση δαπανών δεν αντανακλάται στις προβλέψεις των ευρωπαϊκών θεσμών. Αντιθέτως, οι δημοσιονομικές προβλέψεις που έχουν προετοιμάσει οι ευρωπαϊκοί θεσμοί υποθέτουν την πλήρη εκτέλεση των ανώτατων ορίων, σύμφωνα με την πάγια πρακτική.

Στο Πρόγραμμα Σταθερότητάς τους, οι ελληνικές αρχές ανακοίνωσαν την πρόθεσή τους να μην εφαρμόσουν το προνομοθετημένο πακέτο για το αφορολόγητο (pre-legislated income tax credit package), που θα ετίθετο σε ισχύ τον Ιανουάριο του 2020. Αυτό σημαίνει πως δεν θα προχωρήσουν μέτρα που διευρύνουν τη φορολογική βάση και δημιουργούν δημοσιονομικό περιθώριο 1% του ΑΕΠ για μεταρρυθμίσεις του φορολογικού συστήματος που ενισχύουν την ανάπτυξη, γράφει η έκθεση.

Στις 15 Μαΐου του 2019, και ως εκ τούτου μετά την υποβολή του Προγράμματος Σταθερότητας, οι ελληνικές αρχές υιοθέτησαν πακέτο μόνιμων δημοσιονομικών μέτρων που οι ευρωπαϊκοί θεσμοί εκτιμούν ότι θα έχουν δημοσιονομικό κόστος άνω του 1% του ΑΕΠ το 2019 και μετά. Τα μέτρα περιλαμβάνουν νέα προγράμματα δόσεων για την αποπληρωμή οφειλών στην Εφορία, στα Ταμεία και στους ΟΤΑ, μειώσεις σε επιλεγμένους συντελεστές ΦΠΑ, εισαγωγή 13ης σύνταξης και αντιστροφή της προηγούμενης μεταρρύθμισης στις συντάξεις χηρείας. Οι προβλέψεις των ευρωπαϊκών θεσμών δείχνουν πως η υιοθέτηση των δημοσιονομικών μέτρων στις 15 Μαΐου του 2019 συνιστά κίνδυνο για την επίτευξη του συμφωνημένου στόχου για πρωτογενές πλεόνασμα 3,5% του ΑΕΠ το 2019 και μετά. Το μέγεθος θα εξαρτηθεί από τη συμμετοχή στις ρυθμίσεις οφειλών και στην επίπτωση που θα έχουν στις υφιστάμενες ρυθμίσεις. Επιπλέον, γράφει η έκθεση, όπως αναφέρεται στην αξιολόγηση του Ελληνικού Προγράμματος Σταθερότητας, τα μέτρα εγείρουν επίσης ανησυχίες για την επίτευξη του μεσοπρόθεσμου στόχου του προϋπολογισμού σε διαρθρωτικούς όρους το 2020. Το φθινόπωρο του 2019, θα υπάρξει επανεκτίμηση της συμμόρφωσης με τις απαιτήσεις του αποτρεπτικού βραχίονα του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, περιλαμβανομένης της αναθεώρησης του οροσήμου για την ανάπτυξη των καθαρών δαπανών το 2020.

Κατά την έκθεση, η ποιότητα των δημοσιονομικών μέτρων που υιοθετήθηκαν στις 15 Μαΐου του 2019 αποτελεί πηγή ανησυχίας, δεδομένου του στόχου να καταστούν τα δημόσια οικονομικά πιο φιλικά προς την ανάπτυξη και να κατευθύνεται μεγαλύτερο μέρος των κοινωνικών δαπανών προς ομάδες που αντιμετωπίζουν τη μεγαλύτερη φτώχεια. Για παράδειγμα, η διάρκεια του νέου προγράμματος ρύθμισης οφειλών είναι πολύ μεγάλη (120 μηνιαίες δόσεις) και οι ρυθμίσεις περιλαμβάνουν περιορισμένες μόνο προβλέψεις για την εκτίμηση της ικανότητας πληρωμής· η έκθεση υπενθυμίζει πως μια βασική μεταρρύθμιση που εφαρμόστηκε το 2013 αντικατέστησε όλα τα προηγούμενα προγράμματα διακανονισμού οφειλών με ένα μοναδικό «βασικό» πρόγραμμα, με αυστηρά κριτήρια ένταξης. Ο χαμηλότερος ΦΠΑ για προϊόντα τροφίμων, εστιατόρια και υπηρεσίες εστίασης, ηλεκτρική ενέργεια και φυσικό αέριο, έρχεται σε αντίθεση με ένα σημαντικό μέτρο που υιοθετήθηκε τον Ιούλιο του 2015, ενώ παραμένει σε ισχύ ο πολύ υψηλός κανονικός συντελεστής 24% και αυξάνει το χάσμα στον ΦΠΑ, που είναι ήδη το δεύτερο στην ΕΕ. Επιπλέον, η εισαγωγή μιας μόνιμης 13ης σύνταξης και η χαλάρωση των κριτηρίων επιλεξιμότητας για τις συντάξεις χηρείας τροποποιούν εν μέρει τα μέτρα που υιοθετήθηκαν το 2012 και 2016 αντίστοιχα. Οι μεταρρυθμίσεις αυτές θα αυξήσουν τις δημόσιες δαπάνες για τις συντάξεις, που ήδη είναι οι υψηλότερες ως ποσοστό του ΑΕΠ στην ΕΕ, και έρχονται σε αντίθεση με τα μέτρα που υιοθετήθηκαν στον προϋπολογισμό του 2019, που κατευθύνουν ένα μεγαλύτερο ποσοστό των δαπανών για κοινωνικά επιδόματα προς τους νέους και τον πληθυσμό εργάσιμης ηλικίας, που αντιμετωπίζει πολύ υψηλότερο κίνδυνο φτώχειας. Γενικά, γράφει η έκθεση, τα υιοθετημένα μέτρα για τις συντάξεις και τον ΦΠΑ στοχεύουν στην κατανάλωση και θα απορροφήσουν ένα σημαντικό ποσό του δημοσιονομικού χώρου που προέβλεπαν οι νομοθεσίες που υιοθετήθηκαν το 2017 για μειώσεις στους συντελεστές της εργατικής και εταιρικής φορολόγησης, που θα ενίσχυαν την ανάπτυξη.

Η έκθεση αναφέρει επίσης πως οι ελληνικές αρχές ανακοίνωσαν την πρόθεσή τους να υιοθετήσουν φέτος το φθινόπωρο επιπλέον επεκτατικά δημοσιονομικά μέτρα για το 2020. Στα μέτρα αυτά περιλαμβάνονται οι μειώσεις στους φορολογικούς συντελεστές καθώς και η εισαγωγή μιας σειράς εξαιρέσεων και φορολογικών δαπανών ή επιδοτήσεων. Οι ελληνικές αρχές, σημειώνει η έκθεση, έχουν δώσει μερική μόνο εκτίμηση επί της δημοσιονομικής επίπτωσης των μέτρων αυτών, που ανέρχονται συνολικά σε 1,2 δισ. ευρώ ή 0,6% του ΑΕΠ. Για την ώρα, οι ανακοινώσεις αυτές παραμένουν δηλώσεις προθέσεων μελλοντικής πολιτικής και η εκτίμηση της ποιότητας των μέτρων και της επίπτωσής τους στην επίτευξη των συμφωνημένων δημοσιονομικών στόχων θα πραγματοποιηθεί μόνο αν δοθούν λεπτομερείς προτάσεις.

Οι ελληνικές αρχές έχουν επίσης ανακοινώσει την πρόθεσή τους να επανεξετάσουν τη συμφωνία που επιτεύχθηκε με τους Ευρωπαίους εταίρους τον Ιούνιο του 2018 σε ό,τι αφορά τους στόχους για ετήσιο πρωτογενές πλεόνασμα 3,5% του ΑΕΠ έως το 2022. Οι ελληνικές αρχές εξετάζουν το ενδεχόμενο μεταφοράς μέρους των αποθεμάτων ρευστού που δημιουργήθηκαν από τη δημοσιονομική υπεραπόδοση του 2016-2018 σε έναν μεσεγγυητικό λογαριασμό (escrow account). Η όποια πρόταση μεταβάλλει τη συμφωνία που επιτεύχθηκε με τους Ευρωπαίους εταίρους τον Ιούνιο του 2018 θα πρέπει να συζητηθεί στο Eurogroup, στο πλαίσιο μιας επικαιροποιημένης ανάλυσης βιωσιμότητας του χρέους, τονίζει η έκθεση.

Τα δημοσιονομικά της χώρας θα αντιμετωπίσουν σημαντικούς κινδύνους σε ό,τι αφορά τις επικείμενες αποφάσεις του ανώτατου δικαστηρίου και πιθανές περαιτέρω διευρύνσεις των εξαιρέσεων από το ενιαίο μισθολόγιο. Σε ό,τι αφορά το πρώτο θέμα, δεν υπάρχουν νέες εξελίξεις από τη δεύτερη έκθεση, ενώ σε ό,τι αφορά το δεύτερο θέμα, σημειώνει ότι αποτελεί πηγή ανησυχίας. Στέκεται στην εξαίρεση κάποιων στελεχών του υπουργείου Οικονομικών, η οποία επεκτάθηκε και σε κάποιες ακόμα ομάδες. Αν και το κόστος είναι σχετικά περιορισμένο αυξάνει την πιθανότητα νομικών διεκδικήσεων από άλλες κατηγορίες δημοσίων υπαλλήλων, σημειώνει η έκθεση. Προσθέτει δε ότι το ενιαίο μισθολόγιο ήταν μια βασική μεταρρύθμιση που εφαρμόστηκε κατά τη διάρκεια των προγραμμάτων.

Οι θεσμοί επισημαίνουν ότι πιθανές «αρνητικές» αποφάσεις των ανώτατων δικαστηρίων που ανατρέπουν κρίσιμες μεταρρυθμίσεις των προγραμμάτων θα πρέπει να αντιμετωπιστούν με δράσεις στον συγκεκριμένο τομέα που αφορά η δικαστική απόφαση.