Alpha: Οι προκλήσεις της μεταμνημονιακής εποχής

Η συνδυαστική διαχείριση του στόχου της δημοσιονομικής πειθαρχίας και του στόχου της ισχυρής αναπτυξιακής δυναμικής συνιστούν κεντρικό ζήτημα σχεδιασμού της οικονομικής πολιτικής στην περίοδο που ξεκινά μετά την ολοκλήρωση του τρίτου προγράμματος, επισημαίνει στο εβδομαδιαίο της δελτίο η Alpha Bank. 

Οπως αναφέρει η τράπεζα, η σημασία αυτής της διαχειρίσεως θα εξαρτηθεί, βεβαίως, από έναν σημαντικό εξωγενή παράγοντα: το μέγεθος, τη φύση και το χρονικό προσδιορισμό των μέτρων ελαφρύνσεως του χρέους.

Σε κάθε περίπτωση, όμως, η χώρα οφείλει να εισέλθει σε μία διαδικασία εγγενούς αποκλιμακώσεως του λόγου χρέους προς ΑΕΠ μέσω, αφενός της διατηρήσεως, έστω και μικρότερης εντάσεως, της συσταλτικής δημοσιονομικής πολιτικής και αφετέρου μέσω της επιτεύξεως ισχυρών ρυθμών μεγεθύνσεως της οικονομικής δραστηριότητος.

Το εν λόγω ζήτημα διαχειρίσεως έχει ως ακολούθως:

Από τη μία πλευρά, η δημοσιονομική πειθαρχία συνδέεται με αρνητική σχέση με την οικονομική μεγέθυνση. Και τούτο διότι οδηγεί σε απώλεια ενεργούς ζητήσεως καθιστώντας υποτονική την καταναλωτική δαπάνη, με συνέπεια να αποδυναμώνεται η δυναμική της ανακάμψεως, όπως παρατηρήθηκε τα τελευταία χρόνια στη χώρα μας.

Από την άλλη πλευρά, ωστόσο, μέσω ενός άλλου διαύλου, η δημοσιονομική πειθαρχία μπορεί να συνοδευθεί από άνοδο της οικονομικής δραστηριότητος, καθώς ενισχύει την εμπιστοσύνη των διεθνών αγορών βελτιώνοντας το επενδυτικό κλίμα. Στον βαθμό μάλιστα που συνδυάζεται με την βελτίωση της ανταγωνιστικότητος μέσω της υλοποιήσεως ισχυρού μεταρρυθμιστικού έργου, όπως έχει συμβεί στη χώρα μας, δύναται να ενισχύσει τις εξαγωγικές επιδόσεις.

Κατά συνέπεια, το ανωτέρω πρόβλημα διαχειρίσεως τα επόμενα έτη ουσιαστικά συνίσταται στη διαμόρφωση εκείνων των μέσων πολιτικής που αποδυναμώνουν τον πρώτο δίαυλο που συνδέει τη δημοσιονομική πειθαρχία με την οικονομική μεγέθυνση και ενισχύουν το δεύτερο. Στο παρόν δελτίο η τράπεζα εξετάζει ορισμένες πτυχές του δημοσιονομικού μείγματος και του μεταρρυθμιστικού πλαισίου υπό το ανωτέρω πρίσμα.

Η ελάφρυνση από τα υψηλά φορολογικά βάρη που επισώρευσε η προσπάθεια επιτεύξεως των δημοσιονομικών στόχων, δύναται να αποτελέσει παράγοντα ενισχύσεως τόσο της επενδυτικής όσο και της καταναλωτικής δαπάνης, μέσω ενισχύσεως των κινήτρων για εργασία και επιχειρηματικότητα.

Πως όμως μπορεί να υποστηριχθεί αυτή η ελάφρυνση ώστε να διατηρηθεί η δημοσιονομική πειθαρχία;

Δομή και Αποτελεσματικότητα του Φορολογικού Συστήματος

Η συνολική φορολογική επιβάρυνση στην Ελλάδα βρίσκεται σε υψηλό επίπεδο το 2017, στο 40,8% του συνολικού κόστους εργασίας, έναντι 35,9% των χωρών μελών του ΟΟΣΑ.

Οι λοιπές χώρες του Ευρωπαϊκού Νότου, επίσης διατηρούν υψηλό ποσοστό φορολογικής επιβαρύνσεως, άνω του μέσου όρου του ΟΟΣΑ. Ωστόσο, οι επιμέρους κατηγορίες που συνθέτουν την φορολογική επιβάρυνση διαφέρουν μεταξύ των χωρών. 

Συγκεκριμένα, στην Ελλάδα, η φορολογική επιβάρυνση αυξήθηκε κατά 0,13 εκατοστιαίες μονάδες το 2017 σε σχέση με το 2016, λόγω της αυξήσεως των ασφαλιστικών εισφορών των εργοδοτών και των εργαζομένων.

Ειδικότερα, οι ασφαλιστικές εισφορές των εργαζομένων αποτελούσαν το 2017, όπως και το 2009 (έτος πριν την έναρξη της οικονομικής κρίσεως) το υψηλότερο ποσοστό του κόστους εργασίας.

Αντίθετα, ο φόρος εισοδήματος ως ποσοστό του κόστους εργασίας ανέρχεται μόλις στο 8%, έναντι 13,5% του ΟΟΣΑ, 16,5% της Ιταλίας και 13,3% της Πορτογαλίας, γεγονός που συνδέεται με την περιορισμένη φορολογική βάση εξαιτίας του υψηλότερου επιπέδου παραοικονομικής δραστηριότητος.

Επιπλέον, στην Ελλάδα οι συνολικές εισφορές των εργαζομένων και των εργοδοτών αποτελούν πάνω από το 1/3 του συνολικού κόστους εργασίας, ήτοι 32,8%, έναντι 22,4% του μέσου όρου των χωρών του ΟΟΣΑ.

Το υψηλό ποσοστό των ασφαλιστικών εισφορών των εργοδοτών και των εργαζομένων αυξάνει σημαντικά το κόστος εργασίας και αποτελεί αντικίνητρο ενισχύσεως της απασχολήσεως, ενώ παράλληλα οδηγεί σε αύξηση της αδήλωτης εργασίας.

Συγκεκριμένα, όπως παρατηρείται, η Ελλάδα έχει πολύ υψηλότερο μέσο φορολογικό συντελεστή στον φόρο εισοδήματος φυσικών προσώπων (33,2%, στοιχεία 2016), έναντι του μέσου όρου των 22 Ευρωπαϊκών χωρών που ανήκουν στον ΟΟΣΑ (ΟΟΣΑ-ΕΕ) (25,7%), ενώ παράλληλα τα φορολογικά έσοδα ανήλθαν μόλις στο 6,5% του ΑΕΠ, έναντι 9,2% στις χώρες του ΟΟΣΑ.

Όσον αφορά στον φόρο εισοδήματος νομικών προσώπων, τα έσοδα στην Ελλάδα ως ποσοστό του ΑΕΠ, εμφανίζονται ελαφρώς αυξημένα σε σχέση με τις χώρες του ΟΟΣΑ, αλλά ο φορολογικός συντελεστής είναι σημαντικά υψηλότερος (29% στην Ελλάδα, 23,6% στις χώρες ΟΟΣΑ-ΕΕ).

Ωστόσο, τα έσοδα από την έμμεση φορολογία έχουν αυξηθεί σημαντικά ως ποσοστό του ΑΕΠ και διαμορφώνονται σε υψηλότερο επίπεδο έναντι των χωρών ΟΟΣΑ-ΕΕ, εξέλιξη που αποδίδεται στις περαιτέρω αυξήσεις στον ΦΠΑ που έχουν επιβληθεί από το 2015 αλλά και τη βελτίωση της εισπραξιμότητος του συγκεκριμένου φόρου, ειδικά των παρελθόντων οικονομικών ετών.

Δημοσιονομικός Σχεδιασμός: Οι Προκλήσεις μετά το τέλος του προγράμματος

Η διακοπή του φαύλου κύκλου της αυξήσεως της φορολογίας που δρα ανασταλτικά στην ανάπτυξη και υποσκάπτει την εισπραξιμότητα των φορολογικών εσόδων προϋποθέτει την εφαρμογή μέτρων που θα είναι περισσότερο φιλικά προς την ανάπτυξη δίχως να φαλκιδεύουν τη δημοσιονομική πειθαρχία.

Ορισμένες σκέψεις που έχουν συχνά διατυπωθεί, όπως ενδεικτικά από τον ΟΟΣΑ (OECD, Economic Surveys, Greece, April 2018), έχουν ως ακολούθως:

Απλοποίηση Συστήματος και Φορολογική Συμμόρφωση: Η πολυπλοκότητα του φορολογικού συστήματος και η αναποτελεσματικότητα της φορολογικής διοικήσεως εξασθενίζουν τον βαθμό φορολογικής συμμορφώσεως των πολιτών ενισχύοντας τα κίνητρα για φοροδιαφυγή ή/και φοροαποφυγή. Ο δείκτης "Paying Taxes" της Παγκόσμιας Τράπεζας κατατάσσει την Ελλάδα στην 28η θέση μεταξύ των χωρών του ΟΟΣΑ ως προς τον αριθμό των διαδικασιών και τον χρόνο που δαπανάται για την ολοκλήρωση των φορολογικών δηλώσεων και στην 27η θέση ως προς τις διαδικασίες σχετικά με τις επιστροφές ΦΠΑ, τους φορολογικούς ελέγχους και τις διοικητικές προσφυγές, μετά την υποβολή των φορολογικών δηλώσεων.

Στην Ελλάδα, η χαμηλή φορολογική συμμόρφωση και η οικονομική κρίση οδήγησαν στη συσσώρευση ληξιπρόθεσμων οφειλών του ιδιωτικού τομέα προς το Δημόσιο. Ενδεικτικά αναφέρεται ότι, τον Μάρτιο του 2018 οι οφειλές των φυσικών και νομικών προσώπων προς το Δημόσιο ανέρχονταν συνολικά σε €101,6 δισ. εκ των οποίων τα €97,9 δισ. χαρακτηρίζονται ως «παλαιό» ληξιπρόθεσμο χρέος, ενώ €14,1 δισ. χαρακτηρίζονται ως «ανεπίδεκτο είσπραξης».

Περαιτέρω ενίσχυση ηλεκτρονικών συναλλαγών: Η αύξηση των ηλεκτρονικών συναλλαγών που παρατηρήθηκε μετά την επιβολή των κεφαλαιακών ελέγχων, τον Ιούνιο του 2015, έχει ήδη συμβάλει σε κάποιο βαθμό στην καταπολέμηση της φοροδιαφυγής, ενώ απαιτούνται περαιτέρω μέτρα για την ευρύτερη χρήση τωn ηλεκτρονικών συναλλαγών.

Επιπλέον, με αυτόν τον τρόπο γίνεται ευκολότερη η μετατόπιση του φορολογικού βάρους από το εισόδημα στην κατανάλωση, ενισχύοντας κατ΄ αυτόν τον τρόπο τα κίνητρα για εργασία και αποδυναμώνοντας τα κίνητρα για αδήλωτη εργασία.

Διαχείριση των περιουσιακών στοιχείων του κράτους: Η διαχείριση των περιουσιακών στοιχείων του κράτους στην Ελλάδα δεν ήταν ιδιαίτερα αποτελεσματική τα προηγούμενα έτη, εμποδίζοντας ταυτόχρονα και το πρόγραμμα ιδιωτικοποιήσεως.

Αυτό οφείλεται στην έλλειψη ολοκληρωμένης πληροφορήσεως σχετικά με τα περιουσιακά στοιχεία του κράτους και την απουσία μίας συνολικής στρατηγικής διαχειρίσεώς τους. Λόγω των δημοσιονομικών δυσχερειών κατά την περίοδο της οικονομικής κρίσεως, η διαχείριση των περιουσιακών στοιχείων του κράτους έως τώρα έχει κατά κύριο λόγο επικεντρωθεί στον προσδιορισμό των περιουσιακών στοιχείων που πρόκειται να ιδιωτικοποιηθούν.

Οι εφαρμοζόμενες πρακτικές στη διαχείριση της δημόσιας περιουσίας στην Ελλάδα είναι απαραίτητο να ευθυγραμμισθούν με τις αντίστοιχες διεθνείς, ενώ κρίνεται καίριας σημασίας η βελτίωση των προτύπων εταιρικής διακυβερνήσεως στις κρατικές επιχειρήσεις. 

Με σκοπό τη μεγιστοποίηση της αξίας της δημόσιας περιουσίας δημιουργήθηκε η Ελληνική Εταιρεία Συμμετοχών και Περιουσίας Α.Ε., στην οποία υπάγονται σήμερα το Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας («ΤΧΣ»), το Ταμείο Αξιοποίησης της Ιδιωτικής Περιουσίας του Δημοσίου («ΤΑΙΠΕΔ») και η Εταιρεία Ακινήτων Δημοσίου («ΕΤΑΔ»).

Ταχεία ολοκλήρωση του Κτηματολογίου: Η απουσία ενός ολοκληρωμένου Κτηματολογίου συχνά παρεμποδίζει την αποτελεσματική διαχείριση των κρατικών περιουσιακών στοιχείων, παρακωλύοντας το πρόγραμμα ιδιωτικοποιήσεων.

Το ελλιπές κτηματολόγιο συχνά καθυστερεί τις διαδικασίες αποκτήσεως γης, εμποδίζοντας την εκτέλεση έργων υποδομής και άλλων επενδύσεων. Η ολοκλήρωση του Κτηματολογίου αποτελεί προτεραιότητα. Ένα πλήρες μητρώο ακινήτων είναι απαραίτητο για τον σαφή προσδιορισμό όλων των περιουσιακών στοιχείων του κράτους πάνω στο οποίο θα στηριχθεί η στρατηγική για τη μεγιστοποίηση της κοινωνικής και οικονομικής τους αξίας.

Εκτίμηση Αναπτυξιακού Αποτυπώματος και Αναβάθμιση Διαδικασιών Ελέγχου των Δημοσίων Δαπανών: Η βελτίωση της ποιότητος των δημοσίων δαπανών είναι απαραίτητο να αποτελέσει ύψιστη προτεραιότητα. Η διεθνής εμπειρία έχει δείξει ότι ο επαναπροσδιορισμός του μείγματος των δημοσίων δαπανών μπορεί να συμβάλλει στη δημιουργία δημοσιονομικού χώρου ώστε να κατευθυνθούν πόροι σε άλλες κατηγορίες δαπανών (πχ. υγεία, παιδεία κλπ.) με ισχυρότερο αποτύπωμα στην οικονομική μεγέθυνση.

Επιπλέον, ο τακτικός έλεγχος των δαπανών κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού μέσω δημιουργίας κατάλληλων δομών θα βοηθούσε στην αποφυγή οριζόντιων περικοπών σε δαπάνες έτσι ώστε να μην περικόπτονται εκείνες που είναι φιλικές προς την ανάπτυξη.

Εκσυγχρονισμός της Δημόσιας Διοικήσεως: Η μεταρρύθμιση στη δημόσια διοίκηση είναι απαραίτητο να συμβάλλει στην αποσύνδεση της δημόσιας διοίκησης από το πολιτικό σύστημα, να διευκολύνει την εργασιακή κινητικότητα στο Δημόσιο, να προωθήσει την εισαγωγή νέων συστημάτων επιλογής διοικητικών στελεχών και αξιολόγησης εργαζομένων.

Η καταπολέμηση της διαφθοράς αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της μεταρρύθμισης της δημόσιας διοίκησης.