Γραφείο Προϋπολογισμού: Πιθανότερο σενάριο ένα νέο δάνειο για Ελλάδα

Η κατάσταση της οικονομίας βελτιώνεται, αλλά οι αβεβαιότητες παραμένουν σύμφωνα με την τριμηνιαία έκθεση του Γραφείου Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή.

Στην έκθεση επισημαίνονται τόσο οι θετικές προβλέψεις για μικρή αύξηση του ΑΕΠ το 2014 (από την Τράπεζα της Ελλάδος) όσο και οι αρνητικές προβλέψεις του ΟΟΣΑ για περαιτέρω πτώση, έστω και οριακή. Οι συντάκτες της έκθεσης εντοπίζουν επτά σημεία αβεβαιότητας από τα οποία θα κριθεί η πορεία της οικονομίας, και συγκεκριμένα:

Πρώτον, το ζήτημα των τραπεζών, παρά τις ανακεφαλαιοποιήσεις που επιτεύχθηκαν, δεν έχει λυθεί, καθώς εκκρεμεί λύση για τα μη εξυπηρετούμενα δάνεια, τα οποία συνεχίζουν να αυξάνονται και να περιορίζουν τις δανειοδοτικές τους ικανότητες.

Σύμφωνα με την πρόσφατη έκθεση του ΔΝΤ, το ποσοστό των μη εξυπηρετούμενων δανείων στην Ελλάδα είναι ένα από τα μεγαλύτερα στον κόσμο, το οποίο ξεπερνά επίπεδα άλλων χωρών που έχουν οδηγήσει σε συστημικές κρίσεις. Επίσης, και συναφώς, οι χορηγήσεις δανείων από τις τράπεζες εξακολουθούν να υποχωρούν.

Δεύτερον, οι υστερήσεις των μεταρρυθμίσεων μπορεί να προκαλέσουν εκ νέου άνοδο των επιτοκίων δανεισμού της χώρας. Πρέπει να τονισθεί ότι ακόμα και χωρίς «μνημόνιο» η χώρα θα εξακολουθεί να βρίσκεται υπό εποπτεία -αυτήν τη φορά των αγορών, οι οποίες θα αντικαταστήσουν την τρόικα- αν δεχθούμε ότι δεν θα προσφύγει στον ESM, αναφέρει η έκθεση.

Αλλά το πιθανότερο είναι ότι θα προσφύγει για δάνεια σε αυτόν ή σε κάποιο ad hoc διακρατικό «όχημα». Στην περίπτωση αυτή θα υπάρξουν νέες συμβατικές δεσμεύσεις. Η Ε.Ε. υπολογίζει ότι τη διετία 2014-2015, οι επιπρόσθετες χρηματοδοτικές ανάγκες της Ελλάδας (additional financing requirements) θα ανέλθουν σε €14,9 δισ. (€ 2,6 δισ. για το 2014 και € 12,3 δισ. για το 2015). Αν επιβεβαιωθεί αυτό, η Ελλάδα θα πρέπει ή να συνεχίσει να δανείζεται από τις διεθνείς αγορές (γεγονός που ήδη συναντά δυσκολίες) ή να προσφύγει στον ESM, που συνεπάγεται νέο πρόγραμμα προσαρμογής (και σχετική σύμβαση) με βάση τους κανόνες του μηχανισμού.

Τρίτον, οι επενδύσεις εξακολουθούν να υποχωρούν.

Τέταρτον, η δημοσιονομική εξυγίανση εξακολουθεί να είναι δρόμος μετ΄ εμποδίων (βλ. πιο κάτω).

Πέμπτον, το δημόσιο χρέος αιωρείται σαν δαμόκλειος σπάθη πάνω από την ελληνική οικονομία και κάνει επιφυλακτικούς τους σοβαρούς εγχώριους και ξένους επενδυτές. Τις δυσκολίες της επίτευξης μιας διατηρήσιμης ανάπτυξης δείχνει ανάμεσα σε άλλα η εξαγωγική άπνοια, παρά τη μείωση του εργασιακού κόστους. Προφανώς, η άπνοια οφείλεται σε ολόκληρη σειρά δομικών-θεσμικών παραγόντων, όπως το υψηλό κόστος ενέργειας που επιβαρύνει το μεγαλύτερο μέρος της βαριάς βιομηχανίας, η υψηλή φορολογία και το διοικητικό κόστος. 

Μία ακόμα εστία αβεβαιότητας είναι ότι δεν έχει επιτευχθεί κάποια ελάχιστη συναίνεση ανάμεσα στις μεγάλες πολιτικές δυνάμεις του τόπου. Αυτό έχει ως συνέπεια η συνέχεια σε βασικά στοιχεία της οικονομικής και της κοινωνικής πολιτικής να μην είναι σίγουρη.

Ο έβδομος παράγοντας είναι το γεγονός ότι «η ελληνική οικονομία παραμένει ευάλωτη σε ισχυρές εξωτερικές αναταραχές, γεγονός που βέβαια δεν ευνοεί μακροπρόθεσμες επενδυτικές δεσμεύσεις στην πραγματική οικονομία.

Τέτοιες αναταραχές μπορούν να προέλθουν είτε από το ευρύτερο γεωπολιτικό περιβάλλον είτε από διεθνείς οικονομικές αναταράξεις σε γειτονικές χώρες π.χ. η περίπτωση της πορτογαλικής τράπεζας Banco Espirito Santo.
Απειλητική παραμένει και η δυναμική του δημοσίου χρέους.

Σύμφωνα με πρόσφατη έρευνα του Ινστιτούτου Bruegel, οι προβλέψεις του ΔΝΤ για την εξέλιξη του λόγου χρέους προς ΑΕΠ για την Ελλάδα στηρίζονται σε παραδοχές που μπορεί να διαψευσθούν. Στην περίπτωση ακόμη και μικρών αποκλίσεων από τα πλεονάσματα ή επιτόκια δανεισμού, θα επερχόταν μια καταστροφική έκρηξη του λόγου χρέους. Προς το παρόν και παρά κάποιες επίσημες αισιόδοξες προσδοκίες, ο λόγος χρέους εξακολουθεί να αυξάνεται. Η Ε.Ε. προβλέπει ότι ως το τέλος του 2014 το χρέος της γενικής κυβέρνησης από € 318,6 δισ. θα ανέλθει σε € 322,3 δισ., με συνέπεια από το 175% να αυξηθεί στο 177,2% του ΑΕΠ.

Οπως αναφέρει η έκθεση, παρά τα βήματα προόδου, στον τομέα της δημοσιονομικής διαχείρισης δεν έχουν εξαλειφθεί οι κίνδυνοι οπισθοδρόμησης. Είναι φανερό ότι οι αποφάσεις των ελληνικών δικαστηρίων, που δικαιώνουν πολλούς από τους προσφεύγοντες σε αυτά, είναι ικανές να ανοίξουν νέες τρύπες στον προϋπολογισμό.

Άλλοι κίνδυνοι έρχονται από τις αυξανόμενες ληξιπρόθεσμες φορολογικές οφειλές των πολιτών. Σύμφωνα με τα στοιχεία της Γενικής Γραμματείας Δημοσίων Εσόδων, τα συνολικά χρέη των ιδιωτών προς το Δημόσιο από φόρους ανέρχονται σήμερα σε πάνω από € 67,2 δισ. Μάλιστα, για την περίοδο Ιανουαρίου - Ιουνίου 2014 οι νέες ληξιπρόθεσμες οφειλές των ιδιωτών προς το Δημόσιο ανήλθαν σε πάνω από € 6 δισ. Λόγω εξάντλησης της φοροδοτικής ικανότητας των πολιτών ο ρυθμός αύξησης των ληξιπρόθεσμων οφειλών προς το Δημόσιο αναμένεται να επιταχυνθεί τους επόμενους μήνες, καθώς θα αρχίσουν σταδιακά να εκπνέουν οι προθεσμίες για την καταβολή άλλων πέντε φόρων το τρέχον έτος: του φόρου εισοδήματος, της ειδικής εισφοράς αλληλεγγύης, του τέλους επιτηδεύματος, του φόρου πολυτελείας και του νέου Ενιαίου Φόρου Ιδιοκτησίας Ακινήτων (ΕΝ.Φ.Ι.Α.). Συνολικά, εντός των προσεχών μηνών οι φορολογούμενοι θα κληθούν να καταβάλουν € 6,5 δισ. για να εξοφλήσουν όλους αυτούς τους φόρους.

Αιχμές για την αντικατάσταση Θεοχάρη

Το μεγάλο πρόβλημα της χώρας, όμως, σύμφωνα με την έκθεση, δεν είναι τόσο η ποιότητα των νέων κανόνων, όσο η εφαρμογή τους. Η παραίτηση του Γ.Γ. Δημοσίων Εσόδων έδειξε ότι κάθε προσπάθεια περιορισμού της διακριτικής ευχέρειας υπουργών να παρεμβαίνουν αντιμετωπίζει μεγάλα εμπόδια. Επίσης, μας υπενθύμισε, μαζί με άλλα φαινόμενα, ότι η χώρα πάσχει από επίμονη θεσμική αστάθεια.

Σημειώνουμε ότι η σύσταση της Γ.Γ. και η επιλογή μόνιμου προϊσταμένου της με τις γνωστές αρμοδιότητες, ήταν δέσμευση της ελληνικής κυβέρνησης προκειμένου να περιορισθεί ο κομματικός έλεγχος των φορολογικών μηχανισμών του κράτους. Αποτέλεσε μία από τις πολλές θεσμικές καινοτομίες που επιχειρούνται στη χώρα υπό την πίεση της τρόικας. 

Η πορεία των μεταρρυθμίσεων και οι υστερήσεις

Το τρίμηνο που πέρασε η κυβέρνηση συνέχισε να προωθεί μέτρα που προβλέπονται στις συμφωνίες με την τρόικα, παρά τις δυσκολίες σχεδιασμού και τους πολιτικούς συμβιβασμούς.

Στον τομέα των ιδιωτικοποιήσεων έχει καταρτισθεί ένα πρόγραμμα για το 2014. Οι ιδιωτικοποιήσεις έγιναν το πρώτο εξάμηνο του 2014, όμως γενικά δεν τηρείται το συμφωνημένο χρονοδιάγραμμα. Στο μεταξύ, ορισμένες αποφάσεις τροποποιούνται επί το θετικότερον. Π.χ. η κυβέρνηση αναθεώρησε τα σχέδια για πλήρη ιδιωτικοποίηση των υπηρεσιών ύδρευσης σε Αθήνα και Θεσσαλονίκη (ΕΥΔΑΠ, ΕΥΑΘ) και ανήγγειλε ότι ναι μεν θα επιδιώξει την είσοδο στρατηγικών επενδυτών σε αυτές, αλλά θα διατηρήσει πλειοψηφικό πακέτο και, συνεπώς, τον δημόσιο έλεγχό τους. Γεγονός είναι ότι οι πλήρεις ιδιωτικοποιήσεις μονοπωλίων είναι θεωρητικά αμφισβητούμενες, ενώ οι εμπειρίες που είχαν άλλες χώρες ειδικά με τις πωλήσεις εταιρειών ύδρευσης πόλεων ήταν μάλλον κακές.

Ας σημειωθεί ακόμα ότι πάσχει και η θεσμική-οργανωτική υποδομή για το πρόγραμμα των ιδιωτικοποιήσεων. Π.χ. δεν τηρήθηκε η δέσμευση της κυβέρνησης να δημιουργήσει ένα άτυπο διυπουργικό όργανο για τον συντονισμό των ενεργειών στον τομέα αυτόν, ώστε να ξεμπλοκάρονται σχετικά με τις ιδιωτικοποιήσεις ζητήματα, ούτε αντικαταστάθηκαν μέλη των διοικητικών συμβουλίων δημοσίων επιχειρήσεων που αντιδρούν στη στρατηγική του ΤΑΙΠΕΔ. Με τον τρόπο αυτό διατηρείται μια ασαφής κατάσταση.

Οι μεταρρυθμίσεις που έγιναν έως τώρα υπολείπονται του στόχου τους ο οποίος είναι να επηρεάσουν θετικά και αισθητά την οικονομία. Αυτό ίσως οφείλεται στο ότι το ποσοστό υλοποίησης του συνόλου των μεταρρυθμίσεων, όπως αυτές περιγράφονται στο μνημόνιο που έχει υπογράψει η κυβέρνηση με την τρόικα, είναι μικρό (περίπου 30%). Βέβαια, δεν έχουν όλες οι μεταρρυθμίσεις το ίδιο ειδικό βάρος.

Επίσης, η κυβέρνηση έστειλε αντιφατικά μηνύματα μετά τις εκλογές για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και τον ανασχηματισμό. Από τη μια επιβεβαίωσε ότι εμμένει στους (μακροοικονομικούς) στόχους των προγραμμάτων προσαρμογής, όπως έχει συμφωνήσει με την τρόικα, π.χ. με την επιλογή του καθηγητή Γκ. Χαρδούβελη ως υπουργού Οικονομικών και με την τήρηση των έξι «προαπαιτούμενων» του Ιουνίου, από την άλλη όμως επιζήτησε να ανακτήσει πολιτικό έδαφος τροποποιώντας διάφορα ή κάνοντας κάποιους συμβιβασμούς, που αποδυνάμωναν ορισμένες μεταρρυθμίσεις ή έκαναν αβέβαιη την αποτελεσματικότητά τους.

Όπως δήλωσε πρόσφατα και ο πρώην υπουργός Ανάπτυξης Κ. Χατζηδάκης αναφερόμενος ενδεικτικά στη ρύθμιση για το γάλα, «η ρύθμιση που πέρασε τελικά δεν ήταν η δική μας πρόταση, ήταν ρύθμιση που υποστηρίχθηκε από το υπουργείο Αγροτικής Ανάπτυξης και την ομάδα των βουλευτών που αντιδρούσε. Από τότε είχα επισημάνει ότι η ρύθμιση αυτή μπορεί να μη λειτουργούσε…». Γενικά, ο τρόπος με τον οποίο κατατίθενται πάσης φύσεως τροπολογίες σε διάφορα νομοσχέδια δείχνει πως τελικά νοθεύονται πολλές μεταρρυθμίσεις.

Γενικά, φαίνεται ότι υπάρχει ένα χάσμα ανάμεσα σε «γενικά πλαίσια πολιτικής» και «μικρορυθμίσεις» που αν δεν κλείσει θα απειλήσει και τα πρώτα. Οι «μικρορυθμίσεις» εισάγονται συχνά με πάσης φύσεως τροπολογίες σε νόμους ή με υπουργικές αποφάσεις. Ακόμα και στα προαπαιτούμενα του Ιουνίου παρατηρούμε τέτοιες μικρορυθμίσεις που δεν είναι συμβατές με τους επιδιωκόμενους στόχους π.χ. την απάλειψη του διαχωρισμού εμπόρων και παραγωγών στις λαϊκές αγορές και την αναβολή αποφάσεων για τους φόρους υπέρ τρίτων, καθώς η κυβέρνηση κάλεσε τους πολίτες να της υποδείξουν τέτοιους φόρους που θα καταργηθούν!

Επίσης, σημειώνει η έκθεση, οι συνεχείς φορολογικοί ανασχεδιασμοί (δεν υπάρχει μέρα που να μην εξαγγέλλεται κάποια αλλαγή στη φορολογική νομοθεσία ή στις ερμηνευτικές της εγκυκλίους) αποτελούν πρακτική που απλά χειροτερεύει το ήδη υπάρχον κλίμα δυσπιστίας.

Δεν υποτιμούμε τις δυσκολίες στον σχεδιασμό και στην εφαρμογή μεταρρυθμίσεων, ούτε τη σημασία πολλών μέτρων που λήφθηκαν έως τώρα και μάλιστα παρά την αντίθεση της κοινής γνώμης, υποστηρίζουν οι συντάκτες της έκθεσης. Αλλά το μέγεθος των προβλημάτων της χώρας απαιτεί πιο θαρραλέα και αποφασιστική πολιτική. Αναμφισβήτητα πρόκειται για μια διαδικασία μεγάλης κλίμακας που θίγει τις περισσότερες κοινωνικές ομάδες και κινητοποιεί οργανωμένα συμφέροντα εντός του κράτους και γύρω από αυτό για την προάσπιση του status quo ante. Γεγονός είναι, επίσης, ότι οι ικανότητες σχεδιασμού τέτοιας κλίμακας πολιτικών ήταν περιορισμένες και, επιπλέον, υπήρχαν ισχυρές αντιστάσεις εναντίον της τεχνικής βοήθειας. Σε όλα τα στάδια διαμόρφωσης της πολιτικής - σχεδιασμός, ψήφιση νόμων, εφαρμογή, αξιολόγηση αποτελεσμάτων - παρεμβαίνουν όσοι θίγονται ή όσοι επιζητούν να φορτώσουν σε άλλους το κόστος της προσαρμογής, με αποτέλεσμα να προκαλείται σύγχυση και ασάφεια για το τι ισχύει, με ποιο αποτέλεσμα και τι δεν ισχύει.

Αλλά, ακόμα και αν οι μεταρρυθμίσεις είχαν προχωρήσει κανονικά, οι θετικές επιδράσεις στην οικονομία θα ήταν περιορισμένες κατ’ αρχάς λόγω του τεράστιου δημόσιου και ιδιωτικού χρέους που αιωρείται απειλητικά, αλλά και των άλλων παραγόντων που αναφέραμε στην αρχή. Εδώ προσθέτουμε και το γενικευμένο κλίμα δυσπιστίας, παρά τις κατά καιρούς δηλώσεις εμπιστοσύνης, οικονομικών παραγόντων. Θα χρειασθούν εξαιρετικές προσπάθειες για να αντιμετωπισθεί η κρίση εμπιστοσύνης, την οποία τροφοδοτούν πελατειακές πρακτικές, συνεχείς αλλαγές πολιτικής που προκαλούν προσκόμματα και κινδύνους σε κάθε σοβαρό επιχειρηματία (όπως έδειξαν οι πολιτικοί χειρισμοί για τα φωτοβολταϊκά και το επενδυτικό σχέδιο για συνδέσεις με υδροπλάνα) και η γενικευμένη αίσθηση άνισης κατανομής βαρών.

Η επενδυτική άπνοια

Ενώ οι επενδύσεις ως μοχλός ανάπτυξης θα μπορούσαν να συμβάλουν καθοριστικά στην οικονομική ανάκαμψη της Ελλάδας, παρουσιάζουν συνεχή μείωση τα τελευταία χρόνια. O ακαθάριστος σχηματισμός κεφαλαίου, που έφτασε στο ύψος ρεκόρ των € 59 δισ. (26,7% του ΑΕΠ) το 2007, έχει έκτοτε πτωτική τάση φτάνοντας στα € 23,6 δισ. το 2013 (13% του ΑΕΠ).

Η επενδυτική δραστηριότητα σε ολόκληρη την Ελλάδα υπεραντέδρασε (προς τα κάτω) την περίοδο της κρίσης. Αυτό πιθανόν οφείλεται στην καθίζηση των επενδύσεων σε κατοικίες, που ήταν υπερβολικές (σε σχέση με τα διαρθρωτικά δεδομένα της χώρας) πριν από την κρίση και είχαν ευνοηθεί από τον εύκολο τραπεζικό δανεισμό, την παραοικονομία και το ξέπλυμα του μαύρου χρήματος στα χρόνια της «επίπλαστης ανάπτυξης». Οι επενδύσεις σε κατοικίες υποχώρησαν από ένα επίπεδο άνω του 12% του ΑΕΠ το 2007, κοντά στο 2% το 2013, παρασύροντας και άλλους κλάδους υπηρεσιών και μεταποίησης στην πτώση. Επίσης μειώθηκαν οι δημόσιες επενδύσεις από το 2008 κατά 58%(!) μέχρι σήμερα, λόγω των δημοσιονομικών περιορισμών.

Χωρίς βελτίωση των ιδιωτικών επενδύσεων σε ευρεία βάση, η διαφαινόμενη ανάκαμψη δεν θα είναι διατηρήσιμη. Επομένως η έμφαση στις ιδιωτικές επενδύσεις θα πρέπει να είναι μεγαλύτερη. Σημαντικός όμως θα είναι και ο ρόλος των δημοσίων επενδύσεων. Δημιουργούν τις υποδομές που απαιτούνται για την ανάπτυξη των παραγωγικών δραστηριοτήτων, αρκεί να εντάσσονται σε κάποιο συνεκτικό σχέδιο, να μην είναι προϊόν αδιαφανών «συμπαιγνιών» και να μην υπακούουν στη λογική του «ποτιστηριού».

Επίσης πολλαπλασιάζονται οι φωνές που ζητούν κάποια οργανωμένη επενδυτική πρωτοβουλία σε ολόκληρη την ευρωζώνη (και Ευρώπη) που επίσης χαρακτηρίζεται από σχετική βέβαια εξασθένιση της ιδιωτικής επενδυτικής δραστηριότητας. Χαρακτηριστικές είναι οι πρόσφατες δηλώσεις του Mario Draghi για στοχευμένη χρηματοδότηση ΜμΕ και του Jean-Claude Juncker για χρηματοδοτική στήριξη χωρών που προωθούν επώδυνες μεταρρυθμίσεις! Συμπεραίνουμε ότι το ευρωπαϊκό περιβάλλον γίνεται ευνοϊκότερο για την εφαρμογή αναπτυξιακής πολιτικής στην Ελλάδα (και σε άλλα κράτη μέλη), αλλά θα πρέπει η χώρα να είναι σε θέση να αξιοποιήσει τις ευκαιρίες αυτές.

Οπωσδήποτε, το ΕΣΠΑ και το νεοϊδρυθέν Επενδυτικό Ταμείο, με τη συμμετοχή γερμανικών και γαλλικών κεφαλαίων, θα μπορούσαν να συνεισφέρουν προς την ίδια κατεύθυνση. Συναφώς θα ήταν δυνατόν να αξιοποιηθούν δεκάδες μελέτες που έχουν γίνει για τομείς προτεραιότητας της χώρας και περιλαμβάνουν συγκεκριμένες λύσεις (πολλές από τις οποίες δεν κοστίζουν) ώστε το σχέδιο να πάρει συγκεκριμένη μορφή και να πείσει την υγιή επιχειρηματικότητα.

* Δείτε αναλυτικά την έκθεση στη δεξιά στήλη "Συνοδευτικό Υλικό".