Υπάρχουν πολλές περιπτώσεις νοικοκυριών στην επικράτεια που ταλαιπωρούνται από θέματα που άπτονται της δασικής νομοθεσίας. Πιθανώς δε, να υπάρχει και ένας μεγάλος αριθμός νοικοκυριών που δεν γνωρίζει ότι η ακίνητη περιουσία του υπάγεται στις διατάξεις της δασικής νομοθεσίας. Παράλληλα, δεν μπορεί κανείς να θεωρήσει ότι αυτές οι εκατοντάδες χιλιάδες προβλήματα οφείλονται αποκλειστικά σε παραβατική συμπεριφορά των διοικούμενων.
Επικεντρωνόμενοι μόνο στα δάση και στις δασικές εκτάσεις, μια αχτίδα φωτός άρχισε να ξεπροβάλλει μετά από πολλά χρόνια, για τη μείωση των διενέξεων κράτους - πολιτών όσον αφορά τα δάση και τις δασικές εκτάσεις, με τη βούλα του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ).
Με τις πρόσφατες αποφάσεις της Ολομέλειας 1364/2021 και 1365/2021, το ΣτΕ έκρινε σχεδόν στο σύνολό τους τις ρυθμίσεις που επήλθαν στη δασική νομοθεσία με το νόμο 4685/2020 και ειδικότερα με το άρθρο 48 αυτού ως συνταγματικές. Η έγκριση αυτή ήρθε κόντρα στη σθεναρή αντίσταση πολλών φορέων, ΜΚΟ, εξωραϊστικών συλλόγων, ακόμα και επιστημονικών συλλόγων που τάχθηκαν εναντίον της αλλαγής στην προτεινόμενη από το νόμο νέα φιλοσοφία προσέγγισης του προβλήματος.
Διοικητική αντιμετώπιση δασών και δασικών εκτάσεων πριν το νόμο 4685/2020
Προτού όμως εξηγήσω τι ακριβώς διημείφθη με τις προαναφερθείσες αποφάσεις του ΣτΕ, αξίζει τον κόπο να κάνω μια συνοπτική αναφορά στο τι είναι δάσος και με ποιον τρόπο το κράτος χαρακτηρίζει μια περιοχή ως δασική ή μη. Η πλειονότητα των πολιτών αντιλαμβάνεται το δάσος ως μια περιοχή με ψηλόκορμα δέντρα και πυκνή βλάστηση, όχι χαμηλές πόες ή θάμνους. Εντούτοις, στην ερμηνευτική δήλωση του άρθρου 24 του Συντάγματος και στο άρθρο 3 του νόμου 998/1979, ως δάσος ορίζεται το σύνολο των φυτών που έχουν ξυλώδη κορμό, άρα και οι θάμνοι.
Ορίζεται ως δασική έκταση το αραιό δάσος, δηλαδή δέντρα που δεν είναι το ένα δίπλα στο άλλο, αλλά έχουν μια κάποια (μη ορισμένη στο νόμο) απόσταση μεταξύ τους. Αν τύχει δε να υπάρχουν ενδιάμεσα στο δάσος και κάποιες χορτολιβαδικές εκτάσεις ή βραχώδεις εκτάσεις ή άλλοι γενικά ακάλυπτοι χώροι, τότε είναι και αυτοί δάση ή δασικές εκτάσεις. Επιπρόσθετα, οι χορτολιβαδικές εκτάσεις επί ημιορεινών, ορεινών και ανώμαλων εδαφών που έχουν φρύγανα, πόες ή άλλη αυτοφυή βλάστηση, θεωρούνται δάση και δασικές εκτάσεις. Αλλά και οι βραχώδες ή πετρώδεις εκτάσεις των προαναφερθέντων εδαφών και αυτές θεωρούνται δάση.
Το Σύνταγμα στο άρθρο 24 αναφέρει επί λέξει ότι:
«Απαγορεύεται η μεταβολή του προορισμού των δασών και των δασικών εκτάσεων, εκτός αν προέχει για την Εθνική Οικονομία η αγροτική εκμετάλλευση ή άλλη τους χρήση, που την επιβάλλει το δημόσιο συμφέρον».
Τα προβλήματα αρχίζουν όταν συνδυάσει κάποιος τις επιταγές του Συντάγματος με τον ορισμό για τα δάση και τις δασικές εκτάσεις. Με ποιον τεχνικό τρόπο χαρακτηρίζει το κράτος μια περιοχή ως δασική, λαμβάνοντας υπόψη τον παραπάνω ορισμό; Μέχρι το νόμο 4685/2020, η μεθοδολογία ήταν αρκετά απλή: για μια θέση στην ελληνική επικράτεια, παίρνουμε δύο αεροφωτογραφίες. Την παλαιότερη χρονολογικά και μια σύγχρονη. Η παλαιότερη είναι συνήθως του έτους 1945 σε κλίμακα 1:45.000 και η νεότερη είναι του Ελληνικού Κτηματολογίου. Αν η αεροφωτογραφία του 1945 είναι αδύνατον να διαβαστεί, τότε λαμβάνεται υπόψη η αεροφωτογραφία του 1960.
Η κλίμακα της αεροφωτογραφίας του έτους 1945 μεταφράζεται ως εξής: εάν κάνω λάθος 1 χιλιοστό στη μέτρησή μου, έχω πέσει έξω 45 μέτρα. Είναι προφανές ότι η αδρομερής αυτή κλίμακα δεν επιτρέπει την ασφαλή διαπίστωση ύπαρξης ξυλώδους βλάστησης. Εάν διαπιστωθεί όμως ότι υπάρχει ξυλώδης βλάστηση, τότε στο ακίνητο αυτό αντιστοιχεί το γράμμα «Δ», αλλιώς, το γράμμα «Α».
Εν συνεχεία, επαναλαμβάνεται το ίδιο και με τη σύγχρονη αεροφωτογραφία, οπότε προστίθεται πάλι ένα γράμμα «Δ» ή ένα γράμμα «Α» στον χαρακτηρισμό του ακινήτου. Μετά το πέρας της διαδικασίας, το ακίνητο θα έχει τον χαρακτηρισμό ΑΑ, ΑΔ, ΔΑ ή ΔΔ. Μόνο στην πρώτη περίπτωση, το ακίνητο δεν ρυθμίζεται από τη δασική νομοθεσία. Σε κάθε άλλη περίπτωση, αυτό θα ρυθμίζεται από τη δασική νομοθεσία. Εννοείται ότι υφίστανται και άλλοι χαρακτηρισμοί, όμως αυτοί είναι οι συνηθέστεροι.
Λανθασμένη διαδικασία
Φυσικά, όλη η παραπάνω διαδικασία όχι απλά είναι τεχνικά προβληματική αλλά είναι και λανθασμένη στη φιλοσοφία της. Ας υποθέσουμε ότι ένας αγρότης μέχρι το 1938 καλλιεργούσε επί δεκάδες συναπτά έτη τον αγρό του. Το 1940-1944 είχαμε ως γνωστόν τη γερμανική κατοχή, δηλαδή πόλεμο. Συνεπώς, ο αγρότης αυτός είναι πολύ πιθανόν να μην καλλιεργούσε τον αγρό του, αλλά να πολεμούσε, να σκοτώθηκε, να προσπαθούσε να επιβιώσει μεταναστεύοντας ή να έκανε οτιδήποτε άλλο από το να καλλιεργεί τον αγρό του. Και όταν με το καλό τελείωσε ο πόλεμος, τα αεροπλάνα που πραγματοποίησαν τη λήψη των αεροφωτογραφιών το 1945, να φωτογράφιζαν έναν δασωμένο αγρό καθώς επί 5 χρόνια θα είχε αφεθεί στο έλεος της φύσης. Εάν ο ίδιος ο αγρότης ή οι απόγονοί του ξανάρχιζαν την καλλιέργεια του αγρού το 1946, αυτός ο αγρός σήμερα θα εμφανιζόταν στους δασικούς χάρτες ως ΔΑ ή αλλιώς «εκχερσωμένο δάσος».
Αντιστρόφως, μια αγροτική οικογένεια επί σειρά δεκαετιών καλλιεργούσε τον αγρό της. Όμως, τα τελευταία χρόνια, εγκαταλείφθηκε ο αγρός και ως εκ τούτου, δασώθηκε. Σήμερα, αυτός ο αγρός θεωρείται ΑΔ ή αλλιώς «δασωμένος αγρός». Επειδή η εθνική μας οικονομία βασίζεται πλέον κυρίως στον τριτογενή τομέα και πολύ λιγότερο στον πρωτογενή, τέτοιες περιπτώσεις είναι αναρίθμητες.
Και αν κάποιος είχε εκδώσει νόμιμη οικοδομική άδεια και είχε χτίσει; Εάν πρόκειται για περιοχές που με προεδρικό διάταγμα το κράτος είχε καθορίσει ως βιομηχανικές - βιοτεχνικές εγκαταστάσεις; Εάν υπήρχε κάποιο άλλο έγγραφο όπως βεβαίωση ή έγγραφο πληροφοριακού χαρακτήρα του αρμόδιου Δασάρχη ή Διευθυντή Δασών ότι δεν εμπίπτει σε δάσος ή δασική έκταση; Εάν το κράτος ανέκαθεν αναγνώριζε τις εκτάσεις αυτές ως γεωργικές και μάλιστα οι νομείς τους λάμβαναν κοινοτικές επιδοτήσεις (ΑΓΡΟΓΗ, ΟΠΕΚΕΠΕ) κ.λπ.;
Διοικητική αντιμετώπιση δασών και δασικών εκτάσεων μετά το νόμο 4685/2020 και τις αποφάσεις Ολομέλειας 1364, 1365/2021 ΣτΕ
Η λύση μέχρι τη θέσπιση του νόμου 4685/2020 ήταν να υποβάλλει ο θιγόμενος πολίτης αντιρρήσεις. Η διαδικασία αυτή είναι εξαιρετικά χρονοβόρα (απαιτούνται χρόνια για την τελεσιδικία τους) και με αξιοσημείωτο κόστος που πολλές φορές ξεπερνούσε την αξία των ίδιων των αγροτεμαχίων. Ιδιαίτερα για την περίπτωση καλλιεργούμενων αγρών, αυτή η πρακτική με μαθηματική ακρίβεια θα οδηγούσε στην οικονομική καταστροφή μεγάλου μέρους του πρωτογενούς τομέα, αφού δεν θα μπορούσαν οι δικαιούχοι να εισπράξουν κοινοτικές επιδοτήσεις!
Με τις αποφάσεις 1364/2021 και 1365/2021 του ΣτΕ, για πρώτη φορά αναγνωρίστηκε ότι η χρήση των αεροφωτογραφιών δεν είναι πανάκεια και ότι ναι, είναι δυνατόν να χρησιμοποιηθούν και άλλες πράξεις του ιδίου του κράτους για την αποφυγή υπαγωγής μιας έκτασης στη δασική νομοθεσία. Τέτοιες πράξεις είναι οι υλοποιημένες οικοδομικές άδειες, πληροφοριακά έγγραφα Δασαρχείων και Διευθύνσεων Δασών, προεδρικά διατάγματα για Ζώνες Οικιστικού Ελέγχου, δεδομένα ΟΠΕΚΕΠΕ, ΑΓΡΟΓΗΣ, κ.λπ.
Με άλλα λόγια, δάσος ή δασική έκταση ορίζεται πλέον η έκταση που καλύπτεται από δασική βλάστηση όχι μόνο σήμερα αλλά και κατά το παρελθόν, αρκεί να μην έχει εκδοθεί διοικητική πράξη που να αλλάζει τη χρήση του, κατά βάση, πριν από το Σύνταγμα του 1975 και για όσο χρόνο συνεχίζεται η επιτραπείσα χρήση. Δηλαδή αν μια έκταση κατέστη αγροτική το 1960 και μέχρι σήμερα συνεχίζει να είναι αγροτική, τότε για όσο διάστημα αυτή καλλιεργείται, δεν θα υπάγεται στις διατάξεις περί δασικής νομοθεσίας. Αυτό θα ισχύει ακόμα και αν το φυσικό ή νομικό πρόσωπο που καλλιεργεί την έκταση έχει αλλάξει. Το ίδιο ισχύει για περιοχές στις οποίες έχουν εγκατασταθεί βιομηχανικές εγκαταστάσεις, ακόμη και μετά το Σύνταγμα του 1975, εφόσον βέβαια η ίδρυσή τους έγινε με διοικητική πράξη (π.χ. οικοδομική άδεια).
Το ΣτΕ δέχτηκε ως νόμιμες όλες τις ρυθμίσεις του άρθρου 48 και της κατ’ εξουσιοδότηση εκδοθείσας υπουργικής απόφασης, με δύο εξαιρέσεις. Πρώτον, ακύρωσε τη διάταξη που έθετε εκτός δασικής νομοθεσίας εκτάσεις για τις οποίες είχαν εκδοθεί μεν οικοδομικές άδειες αλλά δεν έχουν (ακόμα) υλοποιηθεί. Δεύτερον, ακύρωσε την εξαίρεση από τη δασική νομοθεσία περιοχών εντός οικισμών, που είχαν οριοθετηθεί με αποφάσεις Νομαρχών ή διοικητικές εγκυκλίους και όχι με Προεδρικό Διάταγμα.
Οι οικοδομικές άδειες
Για το ζήτημα των οικοδομικών αδειών οι αποφάσεις της Ολομέλειας διευκρινίζουν ότι εξαιρούνται από την εφαρμογή της δασικής νομοθεσίας κατ' αρχάς -και σε σύμπνοια με τον γενικό κανόνα- εκτάσεις για τις οποίες έχει εκδοθεί νόμιμη οικοδομική άδεια μέχρι την 11.6.1975, αλλά επιπλέον και για όσες εκδόθηκε άδεια μέχρι την έναρξη ισχύος του ν. 4030/2011.
Το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι, σε κάθε περίπτωση, εξαιρούμενο από τη δασική νομοθεσία τμήμα του ακινήτου είναι η «απολύτως αναγκαία για την εφαρμογή της συγκεκριμένης διοικητικής πράξης - οικοδομικής άδειας» επιφάνεια, ώστε να αποκλειστούν καταχρηστικές εξαιρέσεις από τη δασική νομοθεσία ολόκληρων ακινήτων, που κατά κανόνα, έχουν μεγάλο εμβαδό προκειμένου να εξασφαλίζεται η εκτός σχεδίου αρτιότητά τους.
Αντιθέτως κρίθηκε ως αντικείμενη στο Σύνταγμα η εξαίρεση από τη δασική νομοθεσία εκτάσεων για τις οποίες είχε κάποτε εκδοθεί οικοδομική άδεια αλλά δεν έχει ακόμη υλοποιηθεί. Η νέα αυτή ρύθμιση εισήχθη σε χρόνο κατά τον οποίο εξακολουθεί να ισχύει η παράταση ισχύος των οικοδομικών αδειών και των αναθεωρήσεών τους, η οποία δεν είχε λήξει την 1.3.2011. Η ΟλΣτΕ 1364/2021 έκρινε ότι η ρύθμιση αυτή δεν ανταποκρίνεται στη γενική προϋπόθεση του νόμου ότι εξαιρούνται από τη δασική νομοθεσία μόνο εκτάσεις για την εξυπηρέτηση χρήσης που είχε ήδη δοθεί με νόμιμη διοικητική άδεια. Αυτό γιατί, εφόσον πρόκειται για μη υλοποιημένες άδειες, ενθαρρύνεται η εκχέρσωση δασικών εκτάσεων στο παρόν για την υλοποίηση των αδειών.
Το θέμα των οικισμών
Για την αποφυγή δημιουργίας προβληματισμών και ανησυχίας για εκτάσεις εντός ορίων οικισμών που ενδέχεται να χαρακτηρίζονται δασικές, διευκρινίζεται ότι η απόφαση δεν αναιρεί όσα ίσχυαν μέχρι σήμερα. Πριν το νόμο 4865/2020, υπήρχε μία διαφοροποίηση στην αποτύπωση οικισμών στους δασικούς χάρτες με πορτοκαλί και κίτρινο χρώμα.
Με πορτοκαλί χρώμα αποτυπώνονταν αποκλειστικά οι περιοχές που βρίσκονται εντός ορίων οικισμών εγκεκριμένων βάσει των προεδρικών διαταγμάτων της 21.11.1979 (Δ' 693), της 2.3.1981 (Δ' 138) ή της 24.4.1985 (Δ' 181), ανεξάρτητα, δηλαδή, από τη ρυμοτόμησή τους. Για τις περιοχές με πορτοκαλί χρώμα, οι οποίες αφορούν περιοχές εντός σχεδίου και εντός οικισμού προϋφιστάμενου του 1923 και μέχρι 2.000 κατοίκους, δεν καταρτίζεται δασικός χάρτης και εξαιρούνται από τη δασική νομοθεσία (εκτός από πάρκα και άλση), με τη λογική ότι εκδόθηκαν από αναρμόδια μεν όργανα (Υπουργούς, Νομάρχες, ΓΓ Περιφερειών αντί του ΠτΔ), αλλά βάσει διοικητικής διαδικασίας η οποία ενείχε εχέγγυα, αφενός, για την ύπαρξη οργανωμένου οικισμού, αφετέρου, για την απουσία δασικού οικοσυστήματος.
Από την άλλη, με κίτρινο χρώμα αποτυπώνονταν στους δασικούς χάρτες περιοχές που έχουν οριοθετηθεί με άλλες πράξεις πλην των τριών προαναφερόμενων διαταγμάτων. Για αυτές εξακολουθεί να ισχύει το άρθρο 23 β ν. 3889/2010 και ο δασικός τους χαρακτήρας πρέπει να εξακριβώνεται βάσει της διαδικασίας του άρθρου 24 του ίδιου νόμου με έκθεση της οικείας έκθεσης δασών, ενώ επιτρέπεται η υποβολή αντιρρήσεων πάλι κατά την ειδική διαδικασία που προβλέπει το ίδιο άρθρο και όχι η γενική διαδικασία των άρθρων 15-17.
Η απόφαση 1365/2021 της Ολομέλειας διατήρησε τη διαφορετική αντιμετώπιση μεταξύ των δύο αυτών κατηγοριών, τονίζοντας ότι η επέκταση της νομικής μεταχείρισης των πορτοκαλί περιοχών και στις κίτρινες περιοχές αντίκειται στο άρθρο 24 του Συντάγματος, διότι οι τελευταίες είτε οριοθετήθηκαν χωρίς την τήρηση των διαδικασιών που εγγυώνται την καλή λειτουργία των ορίων του οικισμού, είτε οριοθετήθηκαν με απλές εγκυκλίους ή με απλή περιγραφή των ορίων τους και χωρίς να χαραχτούν ποτέ τα όριά τους. Επομένως η a priori εξαίρεση των κίτρινων περιοχών (οικισμοί που δεν έχουν οριοθετηθεί με τα π. δ/τα της 21.11.1979 (Δ' 693), της 2.3.1981 (Δ' 138) ή της 24.4.1985 (Δ' 181)) από τη δασική νομοθεσία που επιχειρήθηκε με την προσβαλλόμενη υπουργική απόφαση κρίθηκε αντισυνταγματική.
Στη δεύτερη ακυρωθείσα περίπτωση, υπάρχει συνεπώς χώρος για μεταγενέστερες νομοθετικές ρυθμίσεις. Για παράδειγμα, μπορούν να οριοθετηθούν οι -παράτυπα οριοθετημένοι σήμερα- οικισμοί μέσω Τοπικών Πολεοδομικών Σχεδίων (ΤΠΣ) ή αυτόνομα με προεδρικό διάταγμα. Αντίθετα, στην πρώτη περίπτωση, δεν υπάρχει δυνατότητα στη διοίκηση να επανέλθει.
Και ναι μεν με το άρθρο 48 του νόμου 4685/2020 και τις παραπάνω αποφάσεις του ΣτΕ δεν επιλύονται όλα τα προβλήματα, αλλά είναι μια καλή αρχή. Το επόμενο βήμα για την άμβλυνση του προβλήματος θα είναι η επικείμενη νομοθεσία για την τύχη των δασωμένων αγρών.
* Πολιτικός Μηχανικός ΕΜΠ, PhD