Ο εγγενής μηχανισμός λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) εδράζεται στην μεταφορά υπεράξιας (πλούτου) από τις λιγότερο βιομηχανικές στις περισσότερο βιομηχανικές οικονομίες της Ένωσης. Αυτό πραγματώνεται κυρίως μέσω του καταμερισμού της εργασίας εντός της ΕΕ, και τη χρηματοοικονομική αρχιτεκτονικής της.
Ο δυισμός μέσα στην ΕΕ σχηματοποιείται γεωγραφικά μεταξύ «πλούσιου» Βορρά και του «φτωχού» Νότου. Με το ξέσπασμα τις οικονομικής κρίσης του 2008 έγιναν εμφανείς οι επίπτωσης αυτού του δυισμού στην εκτόξευση του δημόσιου χρέους των χωρών του ευρωπαϊκού νότου. Το 2020, ο τρόπος που προκρίθηκε από τα θεσμικά όργανα και τους εθνικούς εταίρους της ΕΕ να αντιμετωπιστούν οι οικονομικές επιπτώσεις της πανδημικής κρίσης δεν μεταβάλλει τον βασικό μηχανισμό της μακροοικονομικής λειτουργίας της Ένωσης.
Ας δούμε όμως τι προκρίθηκε από την ΕΕ ως πολιτική χρηματοδότησης των κρατών-μελών της Ένωσης για την αντιμετώπιση των οικονομικών επιπτώσεων της πανδημίας και γιατί αυτή η χρηματοδοτική πολιτική δεν απαντά στο πρόβλημα χρέους που δημιουργείται ειδικά στις λιγότερο αναπτυγμένες βιομηχανικά οικονομίες, όπως της Ελλάδας.
Το βασικό εργαλείο για την αντιμετώπιση της οικονομικής κρίσης λόγω της πανδημίας αφορά τη συζήτηση για τη θέσπιση του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας συνολικού ύψους 672,5 δισ. ευρώ (360 δισ. ευρώ σε δάνεια και 312,5 δισ. ευρώ σε επιχορηγήσεις). Τα παραπάνω ποσά συζητήθηκαν στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο (στο οποίο συμμετέχουν οι αρχηγοί των κυβερνήσεων των κρατών-μελών της Ένωσης) στις 21 Ιουλίου 2020 για το επόμενο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο (2021-2027) και για το «Next Generation EU».
Ωστόσο, μέχρι σήμερα, η λογική της παροχής και των υποχρεώσεων των κρατών -μελών, ως προς την ανάληψη ειδικά του χρηματοδοτικού πλαισίου των επιχορηγήσεων, δεν είναι οριστικοποιημένη λόγω των αντικρουόμενων συμφερόντων που οδηγούν σε ασυμφωνίες μεταξύ των κρατών-μελών.
Σύμφωνα με την Ευρ. Επιτροπή καταβάλλονται «επίπονες προσπάθειες από κοινού με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο για την οριστικοποίηση του σχεδιασμού του μηχανισμού», που σημαίνει ότι ο μηχανισμός δεν έχει στερεοποιηθεί. Στην πραγματικότητα, θα αποφασιστεί αυτό που συμφέρει ή βλάπτει λιγότερο σε όρους χρέους τους ισχυρούς της Ένωσης. Είναι κάτι δηλαδή σαν αυτό που περιγράφεται στη γνωστή φράση του Γκάρι Λίνεκερ: «Το ποδόσφαιρο είναι απλό παιχνίδι, 22 άντρες κυνηγούν μια μπάλα για 90 λεπτά και στο τέλος κερδίζουν πάντα οι Γερμανοί».
Ας δούμε τώρα τι ισχύει μέχρι στιγμής. Μέχρι σήμερα έχουν θεσμοθετηθεί από την ΕΕ χρηματοδοτικά μέτρα στήριξης της αντιμετώπισης των συνεπειών της πανδημίας ύψους 540 δισ. ευρώ:
- 240 δισ. ευρώ (για δανεισμό) από τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμού Σταθερότητας (ESM) κάτω από «όρους (Contitionalities)», με εξαιρέσεις από τις προϋποθέσεις για συγκεκριμένους σκοπούς (πχ, υγειονομική καταπολέμηση πανδημίας).
- 200 δισ. ευρώ (για δανεισμό) από την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (EIB) για την ενίσχυση των επιχειρήσεων.
- 100 δισ. ευρώ από το πρόγραμμα για την υποστήριξη για τον μετριασμό των κινδύνων ανεργίας σε περίπτωση έκτακτης ανάγκης (SURE), ως σύστημα εγγυήσεων προς τα κράτη μέλη, με συγκεκριμένες προϋποθέσεις (προκαταβολική συμβολή των κρατών-μελών στο κεφάλαιο του SURE με 25 δισ. ευρώ) και παροχή των εγγυήσεων με συμπληρωματικότητα ως προς τους εθνικούς πόρους (συγχρηματοδότηση).
Από τους τρεις παραπάνω άξονες του υφιστάμενου μηχανισμού της ΕΕ, όπως βλέπουμε, το 81% των προς διάθεση χρηματοδοτικών πόρων αφορά σε «καθαρό» δανεισμό και το 19% (SURE) σε «έμμεσο» δανεισμό. Ακόμα και το SURE ευνοεί περισσότερα τα κράτη-μέλη με ισχυρές οικονομίες διότι διαθέτουν το δημοσιονομικό περιθώριο για συνεισφορά στη συγχρηματοδότηση και συνεπώς στην άντληση των χρηματοδοτήσεων.
Σε κάθε περίπτωση, ο υφιστάμενος μηχανισμός της ΕΕ έχει αποτύχει, δεδομένου ότι τα κράτη-μέλη κάνουν χρήση ουσιαστικά μόνο του SURE και όχι του «καθαρού» δανεισμού. Η αποτυχία έγκειται στις προϋποθέσεις που ακολουθούν τον δανεισμό από τον ESM, με τα κράτη-μέλη να δραστηριοποιούν κυρίως εθνικούς πόρους στην αντιμετώπιση της πανδημίας. Επίσης, λόγω της διεθνούς επιτοκιακής συγκυρίας και της πολιτικής της ΕΚΤ, μπορούν και δανείζονται με σχετικά χαμηλά επιτόκια από τις αγορές (αυξάνοντας παράλληλα το δημόσιο έλλειμμά τους).
Σημαντικό ρόλο παίζει η ενεργοποίηση της γενικής ρήτρας διαφυγής από το δημοσιονομικό σύμφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης (που σημειωτέον δεν έχει ανακοινωθεί ως πότε θα ισχύει) δίνοντας τη δυνατότητα στις εθνικές οικονομίες να καταγράφουν δημοσιονομικά ελλείμματα μεγαλύτερα του 3%, χρηματοδοτώντας τις οικονομίες τους.
Στην παρούσα συγκυρία, ειδικά η ενεργοποίηση της γενικής ρήτρας διαφυγής παρέχει τη δυνατότητα επέκτασης ή συντήρησης της δημοσιονομικής πολιτικής. Όπως φαίνεται εμπειρικά, παρά την καταγεγραμμένη ύφεση, η χρήση των εθνικών πόρων (μέσω αύξησης των ελλειμμάτων) έχει διασώσει χιλιάδες επιχειρήσεις, έχει διασφαλίσει ή επιχορηγήσει σημαντικό τμήμα της εργασίας, και λειτουργεί υποστηρικτικά για τα εθνικά συστήματα υγείας, παιδείας, πρόνοιας, και εν γένει το κοινωνικό κράτος.
Ωστόσο, η ενεργοποίηση της γενικής ρήτρας διαφυγής είναι προσωρινή. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στην ετήσια στρατηγική για τη βιώσιμη ανάπτυξη 2021 το θέτει σαφέστατα: «Η ενεργοποίηση της γενικής ρήτρας διαφυγής δεν αναστέλλει τις διαδικασίες του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης. Όταν το επιτρέψουν οι οικονομικές συνθήκες, οι δημοσιονομικές πολιτικές θα πρέπει να αποσκοπούν στην αποκατάσταση συνετών μεσοπρόθεσμων δημοσιονομικών θέσεων και στην εξασφάλιση της βιωσιμότητας του χρέους».
Στο στοίχημα της επόμενης μέρας για τον καταμερισμό της εργασίας των οικονομιών της ΕΕ, σημαντικό ρόλο παίζουν οι κρατικές ενισχύεις προς τις επιχειρήσεις. Με άλλα λόγια, οι κρατικές ενισχύεις προς τις επιχειρήσεις αφορούν τη διάσωση του παραγωγικού μοντέλου και κυρίως των μεγάλων επιχειρήσεων που διαμορφώνουν και αναπαράγουν το εθνικό παραγωγικό μοντέλο. Όπως ίσως είναι γνωστό, το σύστημα των κρατικών ενισχύσεων προς τις επιχειρήσεις ελέγχεται αυστηρά από την Ευρ. Επιτροπή στο πλαίσιο της αποφυγής ανταγωνιστικών στρεβλώσεων.
Από τον Μάρτιο του 2020, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει εγκρίνει περισσότερες από 350 έκτακτες κρατικές ενισχύσεις σε επιχειρήσεις, ύψους περίπου 3 τρισ. ευρώ στο σύνολο των κρατών- μελών της Ένωσης. Το 52,8% των ενισχύσεων αυτών έχει δοθεί από τη γερμανική κυβέρνηση, περίπου 1,5 τρισ. ευρώ. Ακολουθούν η Ιταλία (15,2%), η Γαλλία (14,1%), η Ισπανία (5%), το Ηνωμένο Βασίλειο (2,8%), η Πολωνία (2%) και το Βέλγιο (1,9%). Η Ελλάδα και οι υπόλοιπες 20 χώρες συναποτελούν μόλις το 6,2% της κατανομής, με ποσοστά που κυμαίνονται από 0,01% έως 1,1%. (Στοιχεία από ΕΕ όπως παρατίθενται από Κ. Μελά, Πρώτο Θέμα, 8.10.2020).
Όπως φαίνεται παραπάνω το συντριπτικό ποσοστό και ποσό των κρατικών ενισχύσεων προς τις επιχειρήσεις ανήκει στην Γερμανία ενώ χώρες όπως η Ελλάδα βρίσκονται στον πάτο των ενισχύσεων προς τον παραγωγικό τους ιστό.
Για αυτόν, και για άλλους λόγους, η οικονομία της Γερμανίας θα εξέλθει από την οικονομική κρίση της πανδημίας με συγκεκριμένο παραγωγικό μοντέλο, ύψος ΑΕΠ, και θέση στον καταμερισμό εργασίας της Ένωσης και διεθνώς, σε αντίθεση με άλλες χώρες της ίδιας Ένωσης που την επόμενη μέρα θα μετρούν ακόμα χαμηλότερες παραγωγικές δυνατότητες και ΑΕΠ.
Διαφορετικά, η ανισοκατανομή στις κρατικές ενισχύσεις ως προς το παραγωγικό μοντέλο συντηρεί και διευρύνει τον δυισμό μεταξύ των βιομηχανικών και λιγότερο βιομηχανικών χωρών της Ένωσης.
Ακολουθεί Πίνακας με την αποτίμηση των πρόσθετων δημοσιονομικών μέτρων που ελήφθησαν το 2020, για την αντιμετώπιση της πανδημικής κρίσης, κατηγοριοποιημένα σε α) Άμεσα δημοσιονομικά μέτρα (χωρίς απαίτηση αντισταθμίσματος), β) Αναστολές πληρωμών, Γ) Άλλες μορφές ρευστότητας και εγγυήσεων.
ΠΙΝΑΚΑΣ: Δημοσιονομικά μέτρα 2020 για την αντιμετώπιση της πανδημίας, % του ΑΕΠ του 2019 (Πηγή: BRUEGEL, 23.10.2020)
Παρατηρούμε εύκολα ότι πρώτη σε ύψος πρόσθετων δημοσιονομικών μέτρων στην αντιμετώπιση της κρίσης και στους τρεις τομείς είναι η Γερμανία. Σε ονομαστικές τιμές, τα Άμεσα Δημοσιονομικά Μέτρα φτάνουν 284,4 δισ. ευρώ, οι Αναστολές Πληρωμών τα 251 δισ. ευρώ, και οι Άλλες μορφές ρευστότητας/εγγυήσεις τα 832,1 δισ. ευρώ. Με απλά λόγια, η Γερμανία διασώζει μόνη της το παραγωγικό της μοντέλο.
Κρίση δημοσίου χρέους και λιτότητα
Όπως είδαμε, ο υφιστάμενος μηχανισμός της ΕΕ για την αντιμετώπιση της κρίσης έχει αποτύχει, ενώ ο υπό συζήτηση Μηχανισμός Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (ειδικά ως προς το σκέλος των επιδοτήσεων 312,5 δισ. ευρώ) αναμένεται να διαμορφωθεί, με πολύ σοβαρό το ενδεχόμενο να προσαρμοστεί στις προοπτικές της οικονομικής πολιτικής της Γερμανίας.
Επίσης, είδαμε ότι από το ξεκίνημα της κρίσης η πλάστιγγα των κρατικών ενισχύσεων προς τις επιχειρήσεις, η διάσωση δηλαδή του παραγωγικού μοντέλου, κλίνει αδιαφιλονίκητα υπέρ της Γερμανίας, ενώ στις χώρες της Ένωσης όπως η Ελλάδα, λόγω εγγενών παραγωγικών χαρακτηριστικών, δημοσιονομικών περιορισμών, άλλα και του πολιτικού σχεδιασμού, δεν προστατεύεται επαρκώς η παραγωγική δομή τους.
Εντός αυτού του πλαισίου, η τρέχουσα οικονομική κρίση -ύφεση θα διογκώσει την κρίση χρέους ειδικά σε οικονομίες όπως η Ελληνική. Η προοπτική της βιωσιμότητας του δημοσίου χρέους εξετάζεται σε σχέση με το ΑΕΠ. Όσο υψηλότερος είναι ο λόγος δημόσιου χρέους προς ΑΕΠ τόσο δυσμενέστερη είναι η προοπτική βιωσιμότητας του.
Η τρέχουσα κρίση περιέχει και τα δυο, και την αύξηση του αριθμητή (δημόσιο χρέος) και την μείωση του παρανομαστή (ΑΕΠ): από την μία αυξάνεται το δημόσιο χρέος λόγω του δημοσιονομικού ελλείμματος, από την άλλη μειώνεται το ΑΕΠ λόγω της οικονομικής ύφεσης.
Σύμφωνα με τις προβλέψεις του ΔΝΤ (14.10.2020) αναμένεται δημοσιονομικό έλλειμμα της τάξεως του 9% και πτώση του ΑΕΠ 9,5%, με το ύψος του δημόσιου χρέους να εκτοξεύεται στο 205,2% του ΑΕΠ για το 2020 (οι εκτιμήσεις δεν έχουν λάβει υπόψη την έξαψη της πανδημίας και το ενδεχόμενο 2ου γενικού lockdown).
Οι αντίστοιχες προβλέψεις για την οικονομία της Γερμανίας είναι δημοσιονομικό έλλειμμα της τάξεως του 8,2% και ύψος του δημόσιου χρέους στο 73,3% του ΑΕΠ (μετά από την τεράστια στήριξη του παραγωγικού μοντέλου).
Σήμερα κανείς δεν εμφανίζεται να ενδιαφέρεται για το μέγεθος του δημόσιου χρέους ως προς το ΑΕΠ, λόγω του υγειονομικού κινδύνου και της οικονομικής ύφεσης που πλήττει, στον ένα ή τον άλλο βαθμό, όλα ανεξαιρέτως τα κράτη-μέλη της Ένωσης. Δεδομένου όμως της αρχιτεκτονικής της ΕΕ και του μοντέλου ανάκαμψης που προκρίνεται, η επόμενη μέρα θα βρει διαφορετικά επίπεδα ανάκαμψης μεταξύ των οικονομιών της Ένωσης.
Τολμώ την εκτίμηση ότι η επιστροφή στο δημοσιονομικό σύμφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης συμβαδίζει με την πορεία ανάκαμψης της γερμανικής οικονομίας. Ο λόγος είναι ότι η Γερμανία δεν θα αφήσει το περιθώριο για τον σχηματισμό δημοσίου ελλείμματος και δημοσίου χρέους ειδικά σε χώρες με κοινό νόμισμα (ευρωζώνη). Αυτό, θα υπονόμευε, σε μικρότερο ή μεγαλύτερο βαθμό, την αντιπληθωριστική αρχιτεκτονική της ευρωζώνης, ειδικά σε περίοδο εξόδου της ίδιας της γερμανικής οικονομίας από τις επιπτώσεις της πανδημικής κρίσης.
Με άλλα λόγια, όταν στο γερμανικό παραγωγικό μοντέλο θα επιβάλλεται λιτότητα προκειμένου η οικονομία να επιστρέψει σε πλεονασματικούς προϋπολογισμούς, δεν θα επιτρέπεται να δημιουργείται πληθωρισμός λόγω ελλειμμάτων και επεκτατικής δημοσιονομικής πολιτικής σε χώρες όπως η Ελλάδα. Από το ξεκίνημα της κρίσης, Μάρτιο του 2020, ο Peter Altmaier, υπουργός οικονομικών της Γερμανίας, είχε άλλωστε δηλώσει: «Μόλις τελειώσει η κρίση θα επιστρέψουμε στην πολιτική λιτότητας και, το συντομότερο δυνατόν, σε ισοσκελισμένη πολιτική προϋπολογισμού».
Το αποτέλεσμα αυτής της πορείας, με τα σημερινά θεσμικά και πολιτικά δεδομένα, είναι προδιαγεγραμμένο. Η ενεργοποίηση του συμφώνου σταθερότητας θα οδηγήσει σε «συνετή» δημοσιονομική πολιτική, δηλαδή επιστροφή σε ισοσκελισμένους ή πλεονασματικούς προϋπολογισμούς που θα βασίζονται στη περιστολή δημοσίων δαπανών και βαθιά λιτότητα.
Τα επόμενα έτη, με αποδυναμωμένο τον παραγωγικό της ιστό, η ελληνική οικονομία, δεν θα μπορεί εύκολα να αναστρέψει σημαντικά τη σχέση Χρέους/ΑΕΠ καταγράφοντας υψηλούς ρυθμούς μεγέθυνσης από τη μία και από την άλλη, λόγω της επανεφαρμογής του συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης, δεν θα έχει τη δυνατότητα να χρηματοδοτεί την οικονομία της μέσω δημοσιονομικού ελλείμματος.
Ο αρμόδιος Έλληνας αναπληρωτής υπουργός οικονομικών για θέματα δημοσιονομικής πολιτικής, αν και έμμεσα, το έθιξε ήδη: «η χώρα είναι σε δυσχερέστερη θέση να αντιμετωπίσει και τα θέματα του χρέους και τα θέματα των ελλειμμάτων τα επόμενα χρόνια. Γι αυτό χρειάζεται να είμαστε πολύ συνετοί».
*Ο κ. Νίκος Αστρουλάκης είναι Διδάκτορας Οικονομικής Επιστήμης