Το πρόγραμμα του EFSF για την Ελλάδα και ιδιαίτερα του ESM ήταν μόνο εν μέρει επιτυχημένο ως προς τη σταθεροποίηση της οικονομίας και τη δημιουργία βάσης για μακροπρόθεσμες μεταρρυθμίσεις, αλλά έδωσε τη δυνατότητα στη χώρα να παραμείνει στην ευρωζώνη -κάτι που αποτελούσε βασικό πολιτικό σκοπό.
Σε αυτό το συμπέρασμα καταλήγει η ανεξάρτητη έκθεση αξιολόγησης του Χοακίν Αλμούνια, την οποία ζήτησε το συμβούλιο των διοικητών του ESM αναφορικά με τα μαθήματα της παροχής χρηματοοικονομικής βοήθειας στην Ελλάδα, ιδιαίτερα μέσω του προγράμματος του ESM. Σε αυτή γίνεται μάλιστα παραδεκτό ότι η αυστηρή προσαρμογή που ξεκίνησε με το δανειακό πρόγραμμα προς την Ελλάδα είχε σημαντικά υψηλότερο κοινωνικό κόστος απ’ ό,τι στις άλλες χώρες της ευρωζώνης, που βοηθήθηκαν οικονομικά.
Όπως αναφέρεται στην έκθεση, τα προγράμματα του EFSF και του ESM είχαν σχεδιαστεί για να μειώσουν τον κίνδυνο, βάζοντας σε προτεραιότητα τη βιωσιμότητα μέσω της εξάρτησης από το υψηλό πρωτογενές ισοζύγιο. Αν και οι φιλόδοξοι δημοσιονομικοί στόχοι επιτεύχθηκαν, ωστόσο το πρόγραμμα του ESM αντιμετώπισε μόνο εν μέρει το τεράστιο χάσμα στην οικονομική παραγωγή, με τις συνεχείς μειώσεις του προγράμματος δημοσίων επενδύσεων να υπονομεύει τις βελτιώσεις ενός πιο ισορροπημένου μείγματος μέτρων για τα έσοδα και τις δαπάνες, μετριάζοντας τη θετική επίπτωση της δημοσιονομικής πολιτικής στην ανάπτυξη.
Ο ανεξάρτητος εκτιμητής διαπιστώνει πως η μεταρρύθμιση της αγοράς προϊόντων δεν κατάφερε να συμπληρώσει τις προσαρμογές που έγιναν στην αγορά εργασίας, επιδεινώνοντας την αρνητική επίπτωση στους φτωχότερους και δημιουργώντας εντάσεις στην προώθηση διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων.
Από την άλλη πλευρά, τα μέτρα για την αντιμετώπιση της αδυναμίας του χρηματοπιστωτικού κλάδου αποκατέστησαν σε μεγάλο βαθμό την εμπιστοσύνη και τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα στην Ελλάδα, αν και ακόμα δεν έχουν θέσει τα θεμέλια για μια ισχυρότερη μεσοπρόθεσμη ανάπτυξη.
Επίσης, τα προγράμματα του EFSF και του ESM, τα οποία αναγνώριζαν την ανάγκη για εκσυγχρονισμό της δημόσιας διοίκησης και του δικαστικού συστήματος στην Ελλάδα, ήταν και αυτά μόνο εν μέρει αποτελεσματικά στη βελτίωση της δικαστικής αποτελεσματικότητας.
Βιώσιμη ανάπτυξη
Ως προς τις στρατηγικές για τη βιώσιμη και συμμετοχική ανάπτυξη των προγραμμάτων, ο ανεξάρτητος εκτιμητής αναφέρει στην έκθεσή του πως τα προγράμματα αυτά έπρεπε να επικεντρωθούν στη γρήγορη προσαρμογή και στη συνέχεια στη σταθεροποίηση της οικονομίας. Όμως, καθώς η ύφεση ήταν βαθύτατη και η αλληλουχία των μεταρρυθμίσεων δεν μπορούσε να καλλιεργήσει μια σημαντικά ισχυρότερη ανταγωνιστικότητα τιμών, η ανεργία αυξήθηκε ταχύτατα και τα μεσαία προς χαμηλά εισοδήματα μειώθηκαν δραματικά.
Η ενίσχυση των δικτύων κοινωνικής ασφάλειας είχε οριστεί ως επείγουσα προτεραιότητα στο πρόγραμμα του EFSF (σ.σ. το δεύτερο μνημόνιο), αλλά τα μέτρα κατέστησαν αποτελεσματικά μόνο κατά τη διάρκεια του προγράμματος του ESM.
Επίσης, η στρατηγική εξόδου του προγράμματος που επελέγη, περιελάμβανε ορισμένα σημαντικά ανταλλάγματα και είχε σημαντικές επιπτώσεις στην παρακολούθηση μετά τη λήξη του προγράμματος, αφού -για λόγους πολιτικής οικονομίας- αποφασίστηκε η εκταμίευση ενός μεγάλου «μαξιλαριού» ρευστότητας για να στηριχθεί η εμπιστοσύνη των επενδυτών και να ομαλοποιηθεί η πρόσβαση στις αγορές, κάτι που περιόρισε ταυτόχρονα το πλεονέκτημα των θεσμών ως προς τη μεταμνημονιακή υλοποίηση δεσμεύσεων και τη δυνατότητα αποτροπής αντιστροφής των μεταρρυθμίσεων σε ορισμένους τομείς. Έτσι, μακροπρόθεσμα, παραμένουν ορισμένες δυνητικές προκλήσεις, λόγω της μακράς ωρίμανσης των δανείων και των διαφορών στις ανάγκες των διαφόρων θεσμών.
Όπως τονίζεται στην έκθεση, ως προς τις επιπτώσεις που είχε το πρόγραμμα στην ανθεκτικότητα της Ελλάδας έναντι διαφόρων σοκ, το πρόγραμμα του ESM έδωσε έμφαση στις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις και την ανάπτυξη, όμως η μακροοικονομική επίπτωση των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων δεν ελήφθη συστηματικά υπόψη στις προβλέψεις των θεσμών, στον σχεδιασμό του προγράμματος ή στην ατζέντα των αξιολογήσεων. Ενώ οι θεσμοί ενίσχυσαν τη στήριξη μέσω της δημιουργίας δυνατοτήτων και της χρήσης βέλτιστων πρακτικών, τα προγράμματα δεν μπορούσαν να διορθώσουν όλες τις θεμελιώδεις θεσμικές αδυναμίες στην Ελλάδα και έτσι, αν και βγήκαν ισχυρότεροι από τα προγράμματα αυτά, οι ελληνικοί θεσμοί εξακολουθούν να αντιμετωπίζουν περιορισμούς και κινδύνους πολιτικής παρέμβασης.
Πάντως, όπως επισημαίνεται στην έκθεση, η ατζέντα των μεταρρυθμίσεων δεν έχει ακόμα ολοκληρωθεί. Η ανθεκτικότητα στα οικονομικά σοκ έχει βελτιωθεί, αλλά οι μακροπρόθεσμες προοπτικές παραμένουν υποτονικές, λόγω της βραδείας βελτίωσης της παραγωγικότητας και ανταγωνιστικότητας, αλλά και λόγω της ανολοκλήρωτης εφαρμογής των μεταρρυθμίσεων. Επίσης, οι μη απαραίτητοι κανονισμοί στην αγορά προϊόντων περιορίζουν την ικανότητα της οικονομίας να ανακάμπτει από τα σοκ.
Από την άλλη πλευρά, η μείωση του χρέους και η αναδιάρθρωση δανείων κατέστησαν το χρέος πιο διαχειρίσιμο και βελτίωσαν τη χρηματοοικονομική ανθεκτικότητα του κράτους στα σοκ. Ενώ οι περιοριστικοί δημοσιονομικοί στόχοι βοήθησαν ώστε να περιοριστεί η περαιτέρω αύξηση του χρέους, από την άλλη πλευρά, συνέχισαν να λειτουργούν ως «βαρίδι» στην ανάπτυξη.
Ως προς τις τράπεζες, τα προγράμματα και του EFSF και του ESM αύξησαν την ανθεκτικότητα του κλάδου, όμως η δυνατότητά του να απορροφά τα σοκ παραμένει ισχνή.
Εν τω μεταξύ, οι στρατηγικές του προγράμματος αποτέλεσαν πρόκληση για την κοινωνική ενότητα αλλά δεν υπάρχουν ενδείξεις για θεμελιώδη αλλαγή της κοινωνίας. Το πελατειακό σύστημα και η διασπαστική διοικητική κουλτούρα εμπόδισαν τη δημιουργία μιας συναίνεσης σε όλη την κοινωνία για τους στόχους της ανάπτυξης. Στην έκθεση τονίζεται πως οι ελληνικές αρχές και οι θεσμοί εξακολουθούν να πρέπει να αντιμετωπίσουν αυτή την πρόκληση στη μεταμνημονιακή περίοδο.
Η βιωσιμότητα του χρέους
Όπως τονίζεται στην έκθεση, το πρόγραμμα του ESM σημαδεύτηκε από μια ανοικτή διαφωνία μεταξύ των εταίρων του προγράμματος για τη βιωσιμότητα του χρέους. Η διαφωνία αυτή επηρέασε αρνητικά τη συνεργασία και την εφαρμογή του προγράμματος.
Ενώ η ανάλυση βιωσιμότητας χρέους είναι ένα χρήσιμο εργαλείο για την εστίαση της διαδικασίας λήψης αποφάσεων, οι διαφορές στις υποθέσεις των θεσμών και των βασικών συμμετόχων ως προς την ανάλυση αυτή, δημιούργησαν πρόβλημα στη συνεργασία και στην εφαρμογή του προγράμματος. Η ανάλυση βιωσιμότητας χρέους, από ένα τεχνικό εργαλείο δημοσιονομικής παρακολούθησης, κατέληξε να γίνει ένα πολιτικοποιημένο εργαλείο για τη λήψη αποφάσεων, που εξέθεσε την εγγενή σύγκρουση μεταξύ των βραχυπρόθεσμων και των μακροπρόθεσμων προοπτικών της επίλυσης της κρίσης. Πάντως, όπως τονίζεται στην έκθεση, εάν εφαρμοστεί σωστά και υπάρξει συνεχής επικοινωνία μεταξύ όλων των εταίρων του προγράμματος, η ανάλυση βιωσιμότητας χρέους μπορεί να αποτελέσει ένα χρήσιμο εργαλείο για την εστίαση της λήψης αποφάσεων σε κρίσιμες πτυχές, καθώς και για να επικοινωνηθεί το γιατί ορισμένες αποφάσεις μπορούν ή δεν μπορούν να ληφθούν.
Στην έκθεση υπογραμμίζεται ωστόσο πως ενώ οι περιοριστικοί στόχοι του προγράμματος προσαρμογής αποσόβησαν μια περαιτέρω αύξηση του βραχυπρόθεσμου χρέους, η δημοσιονομική προσαρμογή αποτέλεσε «βαρίδι» για την ανάπτυξη, που ήταν απαραίτητη για να μειωθεί το χρέος ως ποσοστό του ΑΕΠ. Και η προοπτική για υποτονική ανάπτυξη εξακολουθεί να αποτελεί έναν ξεκάθαρο κίνδυνο για τη μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα της Ελλάδας.
Κίνδυνοι και προσαρμογή
Ως προς τους κινδύνους και την προσαρμοστικότητα του προγράμματος, στην έκθεση αναφέρεται πως τα εμπλεκόμενα μέρη δεν κατέληξαν σε κοινή «διάγνωση» της ρίζας του προβλήματος των ευάλωτων σημείων της Ελλάδας, ούτε κατέληξαν σε κοινά αποδεκτές λύσεις, κάτι που υπονομεύει ακόμα περισσότερο την «ιδιοκτησία» του προγράμματος.
Τα διοικητικά συμβούλια του EFSF και του ESM συμφώνησαν σε εκτεταμένα μέτρα για να αμβλυνθούν οι κίνδυνοι του προγράμματος, ενώ, στο πλαίσιο του προγράμματος του ESM, οι μέτοχοι συμβιβάστηκαν σιωπηρά με ένα ισοζύγιο χαμηλότερης ανάπτυξης. Οι δημοσιονομικοί στόχοι έπρεπε να τηρηθούν με κάθε κόστος, κάτι που οδήγησε σε δημοσιονομική υπεραπόδοση και υποεπένδυση στην οικονομία, ενώ δεν δόθηκε επαρκής προσοχή στις οικονομικές μεταρρυθμίσεις που θα ενίσχυαν την ανάπτυξη, οι οποίες απαιτούσαν να μπουν στο στόχαστρο τα επενδεδυμένα συμφέροντα στην Ελλάδα.
Κάθε φορά, αναφέρεται στην έκθεση, η συμφωνημένη περίοδος του προγράμματος ήταν υπερβολικά μικρή. Δεν ήταν ρεαλιστικό να επιλυθούν όλες οι προκλήσεις που αντιμετώπιζε η Ελλάδα σε διάστημα τριών-τεσσάρων ετών. Ορισμένοι μέτοχοι το αντιλήφθηκαν αυτό από νωρίς, όμως ένα πιο μακροχρόνιο πρόγραμμα δεν θεωρήθηκε πολιτικά εφικτό την περίοδο εκείνη, κάτι που συνέβαλε στην επανάληψη της αστάθειας στο ελληνικό πολιτικό σύστημα και στο αυξημένο κοινωνικό κόστος. Τα δε συμβούλια του ESM δεν άφησαν στους ευρωπαϊκούς θεσμούς αρκετό περιθώριο να αλλάξουν τις στρατηγικές του προγράμματος, αναλόγως των μεταβαλλόμενων συνθηκών. Οι ανάγκες ρευστότητας ήταν αυτές που καθοδηγούσαν τη διαδικασία της αξιολόγησης αντί για τη συμμόρφωση με τους όρους, και οι διαπραγματεύσεις συχνά έβριθαν από λεπτομέρειες που ελάχιστη σχέση είχαν με την επιτυχία του προγράμματος, αντανακλώντας την πολιτική φύση των προγραμμάτων.
Οι θεσμοί προσαρμόστηκαν σε ακούσια αποτελέσματα και συνέπειες, αλλά αυτό έγινε σταδιακά, εν μέρει διότι υποτίμησαν τα προβλήματα και εν μέρει διότι καθυστέρησαν να αναγνωρίσουν τα προβλήματα.
Επικοινωνία και συνεργασία
Ως προς την εμπλοκή του ESM με τους Έλληνες και διεθνείς εταίρους και το ζήτημα της επικοινωνίας και συνεργασίας, στην έκθεση του κ. Αλμούνια αναφέρεται πως, παρά τις πολλές προκλήσεις κατά την παρατεταμένη περίοδο της παροχής βοήθειας στην Ελλάδα, οι θεσμοί πέτυχαν έναν αξιοσημείωτο βαθμό συνεργασίας σε ένα περίπλοκο, παγκόσμιο, περιφερειακό και τοπικό περιβάλλον, που ήταν αρκετός για να επιτευχθούν οι αρχικοί στόχοι της διατήρησης της ακεραιότητας της ευρωζώνης και της εξόδου της Ελλάδας από την εξάρτησή της από τη χρηματοδότηση του επίσημου τομέα.
Ο EFSF/ESM εισήλθε σε θεσμική συνεργασία για την παροχή στήριξης στην Ελλάδα, η οποία ήδη αντιμετώπιζε προβλήματα στη συνεργασία και στην ιδιοκτησία του προγράμματος. Στην έλλειψη κοινής κατανόησης αναφορικά με τις στρατηγικές και τους στόχους του προγράμματος συνέβαλαν και οι διαφορετικές θεσμικές εντολές και προσεγγίσεις. Όμως, παρά τη σταδιακή βελτίωση καθώς προχωρούσε η εφαρμογή, οι διαφορετικές θεσμικές οπτικές συνέχισαν να εμποδίζουν τις συνεργασίες. Η συνεργασία, σύμφωνα με την έκθεση, επέτρεψε στον ESM να επικεντρωθεί σε λίγους κρίσιμους τομείς, αλλά η αποτελεσματικότητα της εμπλοκής του ESM ενίοτε αντιμετώπιζε πρόβλημα, λόγω των μη ολοκληρωμένων ή της απουσίας πλαισίων πολιτικής.
Από την πλευρά της Ελλάδας, βασική πρόκληση για την αποτελεσματική συνεργασία ήταν η ευμετάβλητη «ιδιοκτησία» των μεταρρυθμίσεων που προέβλεπε το πρόγραμμα από τις αρμόδιες αρχές. Οι θεσμοί απέτυχαν να κατανοήσουν απόλυτα τις ρίζες του προβλήματος της ισχνής «ιδιοκτησίας», περιλαμβανομένης της πολιτικής οικονομίας στην Ελλάδα, της αδύναμης διοικητικής δυνατότητας στην εφαρμογή της φιλόδοξης μεταρρυθμιστικής ατζέντας, αλλά και της έλλειψης αποτελεσματικών διχτυών κοινωνικής ασφάλειας για την προστασία των πιο ευάλωτων ομάδων. Ωστόσο, η «ιδιοκτησία» βελτιώθηκε στο πλαίσιο του προγράμματος του ESM, καθώς τα δραματικά γεγονότα του 2015 έδειξαν στον ευρύτερο λαό πως η εναλλακτική θα ήταν πολύ χειρότερη. Στη γενικότερη ισχνή «ιδιοκτησία» του προγράμματος στην Ελλάδα συνέβαλε και η έλλειψη συντονισμένης και ολοκληρωμένης επικοινωνίας του μακροπρόθεσμου οφέλους των μεταρρυθμίσεων.
Πέραν της συνεργασίας μεταξύ του ESM, της Κομισιόν, της ΕΚΤ και του ΔΝΤ, οι συνέργειες με άλλους θεσμούς δεν ερευνήθηκαν ούτε αξιοποιήθηκαν επαρκώς, αναφέρεται στην έκθεση. Αν και άλλοι θεσμοί συνέβαλαν σημαντικά στις προσπάθειες επίλυσης της κρίσης στην Ελλάδα, η γενικότερη προσέγγιση των ευρωπαϊκών θεσμών ως προς τη συνεργασία με τους οργανισμούς αυτούς ήταν μάλλον ad hoc και δεν είχε τον κατάλληλο σχεδιασμό. Η διερεύνηση συμπληρωματικής συνεργασίας με άλλους οργανισμούς και η αξιοποίηση της επιπλέον τεχνογνωσίας για τη στήριξη της εφαρμογής του προγράμματος θα ήταν επωφελής.