Οι περιφερειακές ανισότητες και ο δρόμος προς την ανάπτυξη

Ένας από τους σημαντικότερους δείκτες που δείχνει τα αδιέξοδα του προηγούμενου προτύπου ανάπτυξης είναι οι έντονες περιφερειακές ανισότητες, η μείωση των οποίων αποτελεί έναν από τους έξι κεντρικούς στόχους της «Εθνικής Αναπτυξιακής Στρατηγικής 2021».

Η ελληνική επικράτεια διαθέτει πλήθος ορεινών, παραμεθόριων και νησιωτικών περιοχών, που αντιμετωπίζουν διαφορετικές αναπτυξιακές προκλήσεις. Η ιδιομορφία αυτή διαφοροποιεί την αναπτυξιακή διαδικασία, κυρίως από την άποψη της άνισης συγκέντρωσης του πληθυσμού και της διαφοροποίησης της παραγωγικής δομής.

Το βασικότερο χαρακτηριστικό του ελληνικού αστικού συστήματος είναι η κυρίαρχη θέση που κατέχει το μητροπολιτικό συγκρότημα της Αθήνας το οποίο ασκεί καταλυτική επίδραση στο σύνολο της ελληνικής οικονομίας, συγκεντρώνοντας μεγάλο μέρος του πληθυσμού και της οικονομικής δραστηριότητας και βέβαια της κοινωνικοπολιτικής εξουσίας.

Σύμφωνα με στοιχεία της Eurostat, η περιφέρεια της Αττικής το 2016 συγκέντρωνε το 35,1% του πληθυσμού και το 48,02% του ΑΕΠ της χώρας. Η συγκεκριμένη μεταβλητή δείχνει ότι εδραιώνεται ένα πρότυπο κέντρου-περιφέρειας και ένα διευρυνόμενο χάσμα μεταξύ της Αττικής και των υπόλοιπων περιφερειών της χώρας. Η παγίωση της κατάστασης δυσχεραίνει την περιφερειακή σύγκλιση.

Το ΑΕΠ/κεφαλή είναι υποεκτιμημένο για την Αττική. Με την έννοια οτι ο δείκτης ΑΕΠ/κεφαλή μετράει το εισόδημα που παράγει (ΑΕΠ) μια περιφέρεια και όχι το εισόδημα που διατηρείται σε αυτή (GNI). Ετσι, για παράδειγμα το εισόδημα που παράγεται στη Βοιωτία (Σχηματάρι, Οινόφυτα, Χαλκίδα) ενώ μεταφέρεται μέσω διαφόρων διαύλων (αμοιβές προσωπικού, αγορές πρώτων υλών, επιχειρηματικά κέρδη κ.λπ.) στην Αττική μετράται ως εισόδημα της Βοιωτίας.

Γενικότερα, η χρήση του δείκτη του κατά κεφαλήν ΑΕΠ για την εκτίμηση του ύψους των περιφερειακών ανισοτήτων είναι προβληματική. Για παράδειγμα, δεν παρέχει πληροφορίες σχετικά με τον τρόπο που διανέμεται το εισόδημα στα μέλη μιας κοινωνίας, ούτε για την παραοικονομία, την εισφοροδιαφυγή ή τη φοροδιαφυγή και τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις. Η χρήση του ΑΕΠ αποτελεί πληροφοριακή βάση μόνο για τη νομισματική διάσταση της οικονομικής πραγματικότητας.

Το γεγονός αυτό αποτρέπει μια πληρέστερη προσέγγιση των περιφερειακών ανισοτήτων, οι οποίες δεν σχετίζονται αποκλειστικά με την οικονομική σφαίρα, αλλά αγγίζουν ευρύτερες πτυχές, όπως η παράμετρος της εκπαίδευσης όπου οι ανισότητες είναι τεράστιες. Οι κάτοικοι του νομού Αττικής έχουν περάσει κατά μέσο όρο 10,3 χρόνια εκπαίδευσης, ενώ στους νομούς Ευρυτανίας και Ροδόπης μόλις 7,5 χρόνια. Ένας δείκτης που επιτρέπει μια καλύτερη προσέγγιση των περιφερειακών ανισοτήτων είναι αυτός της σχετικής φτώχειας ή του κοινωνικού αποκλεισμού.

Σημαντικοί δείκτες δυναμισμού, όπως η απασχόληση στον τριτογενή τομέα, το ποσοστό κατόχων πτυχίων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης και το ποσοστό νεότερων ατόμων στον συνολικό πληθυσμό, παραπέμπουν σε μια κατανομή προβληματική, καθώς και τα τρία αυτά χαρακτηριστικά συγκεντρώνονται περισσότερο στην Αθήνα και δευτερευόντως στη Θεσσαλονίκη και στα άλλα μεγάλα αστικά κέντρα της χώρας, αφήνοντας εκτεταμένες περιοχές (π.χ. κεντρική ηπειρωτική χώρα, κεντρική Πελοπόννησο, νότια Κρήτη και βόρεια Θράκη) ουσιαστικά «γυμνές» από βασικούς συντελεστές οικονομικού δυναμισμού.

Αξιοποιώντας στοιχεία μελέτης που εκπονήθηκε το 2013(1), με σκοπό την κατασκευή πολυπεριφερειακού συστήματος εισροών-εκροών με δεδομένα από τις συγκεντρωτικές καταστάσεις πελατών/προμηθευτών του ΚΕΠΥΟ, έχουμε τη δυνατότητα κατανόησης των άνισων δυνατοτήτων συγκράτησης στο εσωτερικό κάθε περιφέρειας των δαπανών που πραγματοποιούνται για κατανάλωση, επενδύσεις και δημόσια έργα.

Ο κυρίαρχος ρόλος της Αττικής στην προσέλκυση και συγκράτηση της παραγόμενης αξίας είναι σημαντικός για όλες τις περιφέρειες. Οι περιφέρειες πλην της Αττικής και της ΠΚΜ δεν καταφέρνουν να συγκρατήσουν περισσότερο από το 25% της αξίας της κατανάλωσης και των ιδιωτικών επενδύσεων.

Οι Περιφέρειες δεν λειτουργούν ως ολοκληρωμένα παραγωγικά συστήματα, για την ακρίβεια θα μπορούσε κανείς να ισχυριστεί πως τα παραγωγικά συστήματα των Περιφερειών είναι «Διάτρητα». Με την έννοια πως, εάν υπάρξει αύξηση κατά 100 ευρώ της κατανάλωσης ή των επενδύσεων του ιδιωτικού τομέα ή των δημοσίων έργων σε μια Περιφέρεια τότε σε γενικές γραμμές αυτό που παρατηρείται είναι ότι:

• μόνο ένα μικρό μέρος τους (20 ευρώ) μένουν στη συγκεκριμένη Περιφέρεια ενώ

• το μεγαλύτερο μέρος της προκαλούμενης αύξησης (50 ευρώ), το απορροφά η Αθήνα

Βέβαια, εάν η αύξηση οφείλεται στην κατασκευή δημοσίων έργων το ποσοστό που απομένει στην ίδια την περιφέρεια είναι πολύ μεγαλύτερο. Το αρκετά μεγαλύτερο ποσοστό συγκράτησης των δημόσιων επενδύσεων (έργων) αναδεικνύει τη σημασία που θα μπορούσε να έχει η τόνωση της συγκεκριμένης δαπάνης ως μέσο περιφερειακής πολιτικής.

Κεντρικό ρόλο στην επίτευξη των παραπάνω στόχων θα παίξει η αξιοποίηση όλων των διαθέσιμων πόρων σε κάθε περιφέρεια και ο προσανατολισμός της κρατικής παρέμβασης προς μια κατεύθυνση συντονισμού σε κοινούς στόχους που αφορούν την αντιμετώπιση όλων των επιμέρους εκφάνσεων των περιφερειακών ανισοτήτων.

Ορισμένα από τα μέτρα πολιτικής που εφαρμόζονται ήδη είναι:

* Ο νέος αναπτυξιακός νόμος, με διαφοροποιημένη ενίσχυση περιοχών ανάλογα με την προβληματικότητά τους.

* Η αύξηση κατά δέκα ποσοστιαίες μονάδες των επιτρεπόμενων ορίων κρατικής ενίσχυσης στο πλαίσιο του Χάρτη Περιφερειακών Ενισχύσεων της ΕΕ από 01/01/2017, για όλες τις περιφέρειες πλην μέρους της Περιφέρειας Αττικής.

* Η κατανομή σημαντικού μέρους (22,5%) των χρηματοδοτικών πόρων της προγραμματικής περιόδου 2014-2020 στη χρηματοδότηση των Περιφερειακών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων.

* Η υιοθέτηση των αρχών της Έξυπνης Εξειδίκευσης στο σχεδιασμό τόσο των ΠΕΠ, όσο και συνολικά του ΕΣΠΑ

Ταυτόχρονα, στην ίδια κατεύθυνση σχεδιάζονται οι εξής παρεμβάσεις:

* Η εξειδικευμένη προσαρμογή υφιστάμενων πολιτικών στην περιφερειακή διάσταση, στο πλαίσιο της ΕΑΣ 2021, και κυρίως του ΠΔΕ, ώστε να συμβάλει στην περιφερειακή ανάπτυξη και σύγκλιση στη χώρα.
Στο πλαίσιο του εκσυγχρονισμού του ΠΔΕ, κρίνεται απαραίτητη η ανάπτυξη και εφαρμογή αρχών προγραμματισμού, καθώς και η καλύτερη παρακολούθηση της υλοποίησής του με βάση σαφείς και μετρήσιμους στόχους.

* Ο καλύτερος συντονισμός των πολιτικών με περιφερειακές επιπτώσεις (ΠΔΕ, ΕΣΠΑ, αναπτυξιακός νόμος κ.λπ.), σε μια προσπάθεια επίτευξης κοινά αποδεκτών στόχων περιφερειακής σύγκλισης, διασφαλίζοντας τις αναγκαίες συνέργειες και τη συμπληρωματικότητα επιμέρους πολιτικών. Σε αυτό το πλαίσιο, είναι απαραίτητος και ο συντονισμός των πολιτικών που έχουν περιφερειακή διάσταση με μη περιφερειακές πολιτικές (εκπαίδευση, αγροτική ανάπτυξη).

Η μακροπρόθεσμη επίλυση του ζητήματος των περιφερειακών ανισοτήτων συνεπάγεται αναδιάρθρωση των ίδιων των περιφερειακών δομών. Αυτό δεν γίνεται ούτε εύκολα, ούτε σύντομα. Πιστεύουμε όμως ότι οι πρωτοβουλίες και οι προτάσεις μας κινούνται στην σωστή κατεύθυνση καθώς στοχεύουν σε μια δίκαιη κοινωνία όπου οι Περιφέρειες θα λειτουργούν ως ολοκληρωμένα παραγωγικά συστήματα ώστε κάθε πολίτης αυτής της χώρας, ανεξάρτητα από το πού ζει, να έχει τις ίδιες δυνατότητες προσωπικής ολοκλήρωσης και επαγγελματικής προοπτικής.

* Γενικός Γραμματέας Στρατηγικών & Ιδιωτικών Επενδύσεων, Υπουργείο Οικονομίας & Ανάπτυξης.

(1) «Εκτίμηση των επιπτώσεων των ασκούμενων πολιτικών μέσω των επιχειρησιακών προγραμμάτων του ΕΣΠΑ στο εισόδημα και την απασχόληση των δεκατριών περιφερειών της χώρας», με επιστημονικό υπεύθυνο τον Ν. Φωτόπουλο.