ΔΝΤ: Γιατί δεν βγαίνει η εξίσωση στα πρωτογενή πλεονάσματα

Τα δυσμενή δημογραφικά και οι ιστορικά ισχνές επιδόσεις στην παραγωγικότητα της Ελλάδας υποδηλώνουν πως η ενίσχυση της μακροπρόθεσμης ανάπτυξης της παραγωγής θα είναι μια δύσκολη μάχη, αναφέρει το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο στην έκθεσή του, στο πλαίσιο του άρθρου 4.

Όπως επισημαίνει, για την επίτευξη ετήσιου ρυθμού ανάπτυξης 1% για τον επόμενο μισό αιώνα -όπως υπολογίζεται στην ανάλυση βιωσιμότητας χρέους των κλιμακίων του ΔΝΤ-, θα απαιτηθεί οι διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις στην Ελλάδα να έχουν όφελος στην απασχόληση, τη συμμετοχή του εργατικού δυναμικού και στην ανάπτυξη της παραγωγικότητας που θα ξεπερνά την εμπειρία άλλων χωρών. Θα απαιτήσει επίσης μια μεταρρυθμιστική προσπάθεια, ο ρυθμός και το εύρος της οποίας ξεπερνά αυτά που έχει επιτύχει η Ελλάδα στο παρελθόν.

Όπως εξηγεί αναλυτικότερα το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, η Ελλάδα αναμένεται να βιώσει μια δραματική γήρανση του πληθυσμού τις επόμενες δεκαετίες. Η Κομισιόν προβλέπει πως ο πληθυσμός της Ελλάδας που θα είναι σε ηλικία εργασίας θα μειωθεί κατά περίπου 35% στο διάστημα 2020-2060, λόγω του συρρικνούμενου και ταχύτατα γηράσκοντα πληθυσμού. Με αμετάβλητα τα λοιπά δεδομένα, η γήρανση θα υποδήλωνε μια μέση ετήσια μείωση 1,1 ποσοστιαίων μονάδων του εργατικού δυναμικού της Ελλάδας τις επόμενες τέσσερις δεκαετίες.

Το ΔΝΤ σημειώνει επίσης πως η ανάπτυξη της παραγωγικότητας της Ελλάδας ιστορικά υπήρξε ισχνή, κάτι που συνδέεται με τη σχετικά χαμηλή «ανοικτότητα» της οικονομίας και το υψηλό ποσοστό εργασίας σε μη εμπορεύσιμους τομείς.

Μια αύξηση των επενδύσεων θα μπορούσε να δώσει βραχυπρόθεσμα ώθηση στην ανάπτυξη, ωστόσο η παραγωγικότητα και τα δημογραφικά θα είναι αυτά που θα κυριαρχήσουν μακροπρόθεσμα, σύμφωνα με το ΔΝΤ. Ως εκ τούτου, οι προοπτικές για τον μακροπρόθεσμο ρυθμό ανάπτυξης είναι ισχνές, αν δεν υπάρξουν πολιτικές για μεγάλες αλλαγές. Έτσι, η μόνη επιλογή για την επίτευξη υψηλότερου ρυθμού ανάπτυξης μακροπρόθεσμα είναι η αύξηση της παραγωγικότητας και της απασχόλησης.

Όπως αναφέρει το ΔΝΤ, η εκτίμηση του κέρδους από τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις είναι τεχνικά δύσκολη και τα αποτελέσματα είναι ανακριβή. Τα εμπειρικά στοιχεία υποδηλώνουν πως το όφελος στην ανάπτυξη του ΑΕΠ από τις μεταρρυθμίσεις είναι κάπως μέτριο και μεταβατικό: αν και μελέτες έχουν καταγράψει επίπτωση στο επίπεδο της παραγωγής της τάξης του 3 με 13% κατά την αρχική δεκαετία, ωστόσο η επίπτωση των μεταρρυθμίσεων στην ανάπτυξη τείνει να φθίνει από εκεί και πέρα.

Κατά το ΔΝΤ, για να υπάρξει μόνιμη αύξηση της ανάπτυξης, θα απαιτηθεί μια περίοδος εφαρμογής μεταρρυθμίσεων που θα ξεπερνά τόσο σε φιλοδοξία όσο και σε διάρκεια αυτά που έχει επιτύχει μέχρι τώρα η Ελλάδα. Αν και η Ελλάδα έχει ξεκινήσει πολυάριθμες διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις στο πλαίσιο των προγραμμάτων προσαρμογής, η εφαρμογή τους κάποιες φορές υστερούσε, εξηγεί το ΔΝΤ.

Το βασικό επίτευγμα της χώρας ήταν η μεταρρύθμιση της αγοράς εργασίας που υιοθετήθηκε το 2011, όμως αυτό αναμένεται να αντιστραφεί μερικώς μετά τη λήξη του τρέχοντος προγράμματος. Άλλες νομοθετημένες μεταρρυθμίσεις απέτυχαν στο στάδιο της εφαρμογής, όπως για παράδειγμα οι προσπάθειες ιδιωτικοποιήσεων που ακόμα δεν έχουν καταφέρει να μειώσουν σημαντικά το μερίδιο του κράτους στα ενεργειακά μονοπώλια, η βραδεία εξέλιξη της μεταρρύθμισης στη δικαιοσύνη, το άνοιγμα των κλειστών επαγγελμάτων, που υστερεί έναντι των προσδοκιών τόσο σε επίπεδο ρυθμού όσο και σε επίπεδο εύρους, καθώς και η μεταρρύθμιση για την αδειοδότηση επενδύσεων, η οποία ξεκίνησε το 2011 και ακόμα δεν έχει ολοκληρωθεί.

Δεδομένων των δημογραφικών, υποστηρίζει το ΔΝΤ, η επίπτωση των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων θα πρέπει να είναι σημαντική, προκειμένου να επιτευχθεί ένας συνολικός μακροπρόθεσμος ρυθμός ανάπτυξης του ΑΕΠ κατά 1% για τον επόμενο μισό αιώνα. Η αύξηση της μακροπρόθεσμης ανάπτυξης από το baseline σενάριο του -0,7% στο 1%, απαιτεί μεταρρυθμίσεις που θα προσθέσουν 1,7 ποσοστιαίες μονάδες στην ανάπτυξη ετησίως για τις επόμενες δεκαετίες. Ο ΟΟΣΑ προέβλεπε πως η πλήρης εφαρμογή μιας ευρείας λίστας διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων θα μπορούσε να αυξήσει το ελληνικό ΑΕΠ κατά περίπου 7,8% σε ορίζοντα δεκαετίας, κάτι που μεταφράζεται σε μια αύξηση της ετήσιας ανάπτυξης κατά περίπου 0,8 ποσοστιαίες μονάδες για περίπου μια δεκαετία.

Η επίτευξη ρυθμού ανάπτυξης 1%, όπως υποθέτουν τα κλιμάκια του ΔΝΤ, εν μέσω δυσμενών δημογραφικών προβλέψεων και μιας ιστορικά ισχνής ανάπτυξης της παραγωγικότητας, θα απαιτήσει οι ελληνικές αρχές και ο ελληνικός λαός να δεσμευτούν για μια παρατεταμένη περίοδο πρωτοφανών διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων.

Αναμφίβολα, γράφει το ΔΝΤ στην έκθεσή του, η πρόβλεψη ανάπτυξης 1% υποθέτει πως η Ελλάδα θα κατάφερνε να αυξήσει τη συμμετοχή του εργατικού δυναμικού σε επίπεδα που ξεπερνούν τον μέσο όρο της ευρωζώνης (προκειμένου να αντισταθμιστεί η σημαντική προβλεπόμενη μείωση του πληθυσμού σε ηλικία εργασίας της Ελλάδας) και να δώσει ρυθμούς ανάπτυξης της παραγωγικότητας που θα είναι μόνιμα πολύ υψηλότεροι από τον ιστορικό μέσο όρο της Ελλάδας. Αυτό υπογραμμίζει τη σημασία της ταχείας και αποφασιστικής λήψης δράσεων από την πλευρά των αρχών, προκειμένου να αντιμετωπιστούν τα πολλά εμπόδια που περιορίζουν την ανάπτυξη και την ικανότητα της χώρας να ευημερήσει εντός της ευρωζώνης.

Δύσκολη η διατήρηση μεγάλου πρωτογενούς πλεονάσματος για πολύ

Το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο σχολιάζει επίσης πως είναι δύσκολο να διατηρηθούν υψηλά πρωτογενή πλεονάσματα για παρατεταμένες περιόδους. Όπως επισημαίνει, ελάχιστες χώρες το έχουν καταφέρει και συνήθως το πέτυχαν υπό ιδιαίτερες συνθήκες. Οι συνθήκες και οι προοπτικές στην Ελλάδα δεν δείχνουν πως μπορεί να διατηρηθεί πρωτογενές πλεόνασμα άνω του 1,5% του ΕΠ για παρατεταμένη περίοδο.

Σύμφωνα με το ΔΝΤ, ιστορικά η Ελλάδα δεν μπόρεσε να διατηρήσει πρωτογενή πλεονάσματα για παρατεταμένες περιόδους. Κατά τη διάρκεια του 1945-2015, το μέσο πρωτογενές ισοζύγιο της Ελλάδας ήταν ένα έλλειμμα περίπου 3% του ΑΕΠ, αν και υπήρξε μια σύντομη περίοδος σχεδόν μηδενικού πρωτογενούς ισοζυγίου στο διάστημα της ένταξης της Ελλάδας στην ΕΕ.

Η πιο μακρά περίοδος ήταν η διατήρηση πρωτογενούς πλεονάσματος που ξεπερνούσε το 1% του ΑΕΠ την οκταετία 1994-2001, κάτι που έδωσε τη δυνατότητα στη χώρα να επιτύχει το όριο του 3% πριν την υιοθέτηση του ευρώ. Όμως, το πρωτογενές ισοζύγιο «γύρισε» σε έλλειμμα 2% αμέσως μετά την υιοθέτηση του ευρώ (2002-2007) και διευρύνθηκε στο 5-10% το 2008-2009. Από το 2010 μέχρι το 2015, το πρωτογενές έλλειμμα ήταν κατά μέσο όρο 1½ του ΑΕΠ, με μικρά πλεονάσματα λιγότερο του 1% του ΑΕΠ να καταγράφονται μόνο το 2013 και 2015.

Η κατάσταση βελτιώθηκε το 2016, με ένα μεγάλο πλεόνασμα 3,9%, ωστόσο η κινητήριος δύναμη του πρωτογενούς αυτού πλεονάσματος ήταν προσωρινή, όπως τα έκτακτα έσοδα ή και η υποεκτέλεση των δαπανών του προϋπολογισμού. Ομοίως, το πλεόνασμα  του 4,2% το 2017 στηρίχθηκε στις χαμηλότερες του αναμενόμενου δαπάνες, αντί σε ένα πιο διατηρήσιμο μείγμα μέτρων.

Οι συγκρίσεις

Το ΔΝΤ, χρησιμοποιώντας παραδείγματα από άλλες χώρες, δείχνει πως στη μεταπολεμική ιστορία ήταν δύσκολο να επιτευχθούν και να διατηρηθούν μεγάλα πρωτογενή δημοσιονομικά πλεονάσματα. Όπως αναφέρει, σε ένα δείγμα 90 χωρών κατά την περίοδο 1945-2015, υπήρξαν μόλις 13 περιπτώσεις όπου επιτεύχθηκαν και διατηρήθηκαν για περίοδο δέκα ή περισσότερων ετών πρωτογενή δημοσιονομικά πλεονάσματα άνω του 1,5% του ΑΕΠ.

Σε τρεις μόλις περιπτώσεις το πρωτογενές πλεόνασμα αυξήθηκε στο 3,5% ενώ αν εξαιρεθούν οι χώρες που είναι πλούσιες σε φυσικούς πόρους, τότε υπάρχει μία μόνο τέτοια περίπτωση. Η σύγκριση δείχνει επίσης πως είναι πολύ σπάνιο να υπάρξει μέσος όρος δεκαετίας άνω του 3,5% του ΑΕΠ, ενώ σχετικά σπάνιες είναι και οι περιπτώσεις που ο δεκαετής μέσος όρος ήταν άνω του 1,5% του ΑΕΠ.

Όπως επισημαίνει το ΔΝΤ, έχουν σημασία οι οικονομικές συνθήκες. Στις χώρες της ΕΕ, πριν την είσοδο σε μια περίοδο υψηλών πρωτογενών ισοζυγίων, οι χώρες τείνουν να έχουν ισχυρή ανάπτυξη του πραγματικού ΑΕΠ (2,7%) και μέτριο πληθωρισμό (4%), μέτρια ανεργία (10%) και χαμηλό καθαρό εξωτερικό χρέος (24% του ΑΕΠ), συνθήκες οι οποίες δεν συνάδουν με αυτές που ισχύουν σήμερα στην Ελλάδα. Επιπλέον, κατά τις περιόδους υψηλών πρωτογενών ισοζυγίων, η ανάπτυξη υπήρξε ταχεία (περίπου 3,4%), ο πληθωρισμός ήταν κάπως αυξημένος (3%) και η ανεργία περιορισμένη (περίπου 7,2%). Αυτό υποδηλώνει πως οι παρατεταμένες περίοδοι υψηλών πρωτογενών πλεονασμάτων στηρίζονται στην ισχυρή οικονομική ανάπτυξη αντί της μεγάλης δημοσιονομικής προσαρμογής.

Τα μεγάλα πρωτογενή πλεονάσματα που επιτυγχάνονται κυρίως μέσω πολύ ισχυρής προσαρμογής συχνά αντιστρέφονται, τονίζει το ΔΝΤ, αναφέροντας πως οι χώρες που προχώρησαν σε μεγάλες δημοσιονομικές προσαρμογές για να πετύχουν μεγάλα πρωτογενή πλεονάσματα, δεν κατάφεραν να διατηρήσουν τις επιδόσεις αυτές για μεγάλες χρονικές περιόδους, καθώς κατά την περίοδο προσαρμογής δημιουργήθηκαν μεγάλες πιέσεις για δαπάνες.

Εξάλλου, η υψηλή ανεργία σχετίζεται με τα χαμηλότερα πρωτογενή δημοσιονομικά ισοζύγια, καθώς επιβαρύνει τους προϋπολογισμούς μέσω των υψηλότερων δαπανών για κοινωνικές παροχές, όπως τα επιδόματα ανεργίας. Η ανεργία στην Ελλάδα είναι εξαιρετικά υψηλή -μόνο 10 χώρες είχαν ανεργία υψηλότερη του 20% στη μεταπολεμική περίοδο.

Οι επιδόσεις του πρωτογενούς ισοζυγίου περιορίζονται όμως και από τις δημογραφικές πιέσεις, καθώς το μερίδιο των φορολογούμενων μειώνεται την ώρα που αυξάνεται το μερίδιο του πληθυσμού που λαμβάνει συνταξιοδοτικά, κοινωνικά και άλλα επιδόματα. Στην Ελλάδα, η εξάρτηση από τους ηλικιωμένους είναι υψηλή σε σχέση με άλλες χώρες και μάλιστα, σύμφωνα με τις προβλέψεις της Κομισιόν, θα είναι η υψηλότερη στην ευρωζώνη μέχρι το 2060.

Την ίδια ώρα, οι δαπάνες για την υγεία έχουν συμπιεστεί τόσο, που είναι πλέον από τις χαμηλότερες στην ευρωζώνη, κάτι που δεν είναι βιώσιμο, καθώς δημιουργεί πρόβλημα στην ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών υγείας.

Το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο αναφέρει, τέλος, πως η ανικανότητα να χρησιμοποιηθούν πλήρως οι νομισματικές και συναλλαγματικές πολιτικές για αντικυκλικούς σκοπούς, επίσης περιορίζει τις επιδόσεις του πρωτογενούς ισοζυγίου. Όπως εξηγεί, χώρες χωρίς ανεξάρτητη νομισματική πολιτική δυσκολεύονται περισσότερο να διατηρήσουν υψηλά πρωτογενή δημοσιονομικά πλεονάσματα, καθώς οι αρχές των χωρών δεν έχουν διαθέσιμα τα εργαλεία νομισματικής και συναλλαγματικής πολιτικής για να διαχειριστούν τη ζήτηση. Οι αλλαγές στο πρωτογενές ισοζύγιο που ξεπερνούν τις 10 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ για μια περίοδο πέντε ετών σχετίζονται μόνο με περιόδους νομισματικής χαλάρωσης, ενώ στην Ελλάδα τα επιτόκια δεν αναμένεται να μειωθούν κατά την προβλεπόμενη περίοδο.