Γραφείο Προϋπολογισμού: Πολιτικά τα ρίσκα του προγράμματος

Η πολιτική προσαρμογής θα αποτύχει, αν η χώρα δεν επιστρέψει σε τροχιά σταθερής ανάπτυξης, υπογραμμίζει το Γραφείο Προϋπολογισμού της Βουλής στην έκθεση για το τελευταίο τρίμηνο του 2015.

Οπως αναφέρει, όσο καιρό η χώρα δεν επιστρέφει σε ικανοποιητικούς ρυθμούς μεγέθυνσης, θα εντείνονται οι μάχες αναδιανομής και θα γίνεται δυσκολότερη η επίλυση προβλημάτων. Χωρίς μεταρρυθμίσεις που δημιουργούν ένα ευνοϊκό κλίμα για την υγιή επιχειρηματικότητα και δεν συσκοτίζονται από αμφίσημες δηλώσεις και αντιφατικές πρακτικές, η χώρα θα εγκλωβιστεί σε συσταλτικά μέτρα δημοσιονομικής πολιτικής, που θα εντείνουν την ύφεση και θα καταλήξουμε σε ένα σπιράλ προς τα κάτω.

Η εφαρμογή του προγράμματος

Οπως υπογραμμίζει, η κυβέρνηση και οι περισσότερες δυνάμεις της αντιπολίτευσης έχουν πλέον μια κοινή βάση -το νέο Μνημόνιο που ψήφισαν στη Βουλή. Σημασία έχει τώρα η εφαρμογή του, με όσες βελτιώσεις είναι ακόμα δυνατές. Αν αποτύχει, τότε η επιστροφή στην ανάπτυξη διακυβεύεται.

Την κοινή βάση συσκοτίζει συχνά η ρητορική της πολιτικής αντιπαράθεσης και η έλλειψη εμπιστοσύνης μεταξύ πολιτικών και κοινωνικών δυνάμεων. Όμως, η μεγάλη κοινοβουλευτική πλειοψηφία υπέρ του νέου (τρίτου κατά σειρά) Μνημονίου παραμένει μείζον πολιτικό γεγονός και συνιστά λόγο αισιοδοξίας, καθώς ήταν ένα πρώτο βήμα για να αναιρεθεί ο διχασμός της πολιτικής και των πολιτών σε μνημονιακούς και αντιμνημονιακούς και να δημιουργηθεί ελάχιστη συναίνεση για τους «κανόνες του παιγνιδιού».

Παρ' όλα αυτά, μόνο η ανάπτυξη θα θωρακίσει αυτή τη διαδικασία δημιουργίας μιας ελάχιστης συνέχισης και θα αποτρέψει ουσιαστικά μελλοντικούς κινδύνους, υπογραμμίζεται. 

Θαρραλέα κίνηση το νέο μνημόνιο

Tο νέο Μνημόνιο σηματοδότησε την επανέναρξη μιας όντως ιδεολογικά δύσκολης για την κυβέρνηση και πολιτικά επώδυνης διαδικασίας επαναπροσέγγισης της χώρας με τους εταίρους.

Το εύρος των δημοσιονομικών προσαρμογών και των μεταρρυθμίσεων που ακόμα απαιτούνται αλλάζουν το πρότυπο οικονομίας και κράτους στη χώρα, καθώς τροποποιούν τα δεδομένα σε σειρά ολόκληρη περιοχών πολιτικής (θεσμούς, συντάξεις, φοροδιαφυγή, ιδιωτικοποιήσεις...). Η στόχευση αποβλέπει στη μεταβολή των κανόνων του παιγνιδιού με αναπτυξιακή προοπτική και όχι απλά αμυντική για να αποφύγουμε τα χειρότερα. Πρόκειται για έναν «ηράκλειο άθλο».

Θα δούμε αν και η νέα προσπάθεια θα πετύχει. Αλλά ακόμα και τώρα, μπορούμε να πούμε ότι επρόκειτο για ένα θαρραλέο αναπροσανατολισμό πολιτικής, που πιστώνεται πρωτίστως στον πρωθυπουργό. Το τελικό αποτέλεσμα θα εξαρτηθεί όμως και από τη στάση της αντιπολίτευσης. Οι κίνδυνοι είναι πολιτικοί.

Το 2016 πρέπει να διαφέρει από το 2015

Γεγονός είναι ότι το πρώτο εξάμηνο του 2015 θα καταγραφεί στην ιστορία ως μια διαδικασία πολιτικής προσαρμογής που, παρ' όλο που βελτίωσε ορισμένους στόχους (π.χ. στα πρωτογενή πλεονάσματα), κόστισε στη χώρα και περιέπλεξε τα προβλήματα.

Επίσης, σημειώνει το Γραφείο Προϋπολογισμού, το 2ο εξάμηνο του 2015 σημειώθηκαν υστερήσεις που προκάλεσαν μετάθεση της πρώτης αξιολόγησης του προγράμματος από τους θεσμούς για το 2016. Το αποτέλεσμα ήταν ότι η αβεβαιότητα για την οικονομική πολιτική διατηρήθηκε, πράγμα που εμποδίζει την επιστροφή στην ανάπτυξη.

Τα επόμενα βήματα

Τους επόμενους μήνες, μέχρι τον Μάρτιο-Απρίλιο 2016, θα πρέπει να συμφωνηθούν με τους θεσμούς και να αρχίσουν να εφαρμόζονται δύσκολες μεταρρυθμίσεις. Η πορεία τώρα για τους επόμενους μήνες είναι χαραγμένη.

Περιλαμβάνει κυρίως αποφάσεις για:
- την επίτευξη των δημοσιονομικών στόχων το 2016,
- το ασφαλιστικό, για το οποίο η ελληνική κυβέρνηση δημοσιοποίησε στις 4.1.2016 την πρότασή της ανοίγοντας με τον τρόπο αυτό τον διάλογο με τους «θεσμούς»,
- το φορολογικό (αναμένεται τον επόμενο Μάρτιο),
- το Μεσοπρόθεσμο Πλαίσιο Οικονομικής Στρατηγικής 2017-2020,
- τον εκσυγχρονισμό της ελληνικής Δημόσιας Διοίκησης,
- τις μεταρρυθμίσεις στον Τραπεζικό Τομέα και τέλος,
- τη μεταρρύθμιση στον τομέα της Ηλεκτρικής Ενέργειας.

Οπως υπογραμμίζει το ΓΠΒ, αν δεν αναληφθεί αποφασιστική δράση και δεν γίνουν οι αναγκαίες επιλογές, η ίδια η πορεία της οικονομίας θα εκβιάσει λύσεις που είναι ανεπιθύμητες.

Υπάρχει δημοσιονομικό κενό το 2016;

Για την επίτευξη των στόχων του 2016 στον προϋπολογισμό περιλαμβάνονται νέες παρεμβάσεις τόσο στο σκέλος των δαπανών (μειώσεις) όσο και των εσόδων (αυξήσεις), συνολικού ύψους € 4,2 δισ. (€ 5,7 δισ. σωρευτικά στη διετία 2015-2016). Το 47,63% των νέων παρεμβάσεων αφορά σε εξοικονομήσεις δαπανών (€ 1,99 δισ.) και το 52,37% αφορά σε αυξήσεις εσόδων (€ 2,2 δισ.).

Ωστόσο, κατά τη γνώμη του Γραφείου Προϋπολογισμού, υπάρχουν ακόμα περιθώρια για εκλογίκευση των δαπανών και αύξηση των φορολογικών εσόδων.

Κατά την κυβέρνηση, υπογραμμίζει, η μέχρι τώρα καλή πορεία εκτέλεσης του Π/Υ 2015, ιδιαίτερα στην πορεία των εσόδων, δεν δημιουργεί θέμα δημοσιονομικού κενού, άρα και ανάγκη λήψης πρόσθετων μέτρων. Όμως, οι καθυστερήσεις που ήδη έχουν παρατηρηθεί με τη θέσπιση νομοσχεδίων που εκκρεμούν εξ αναβολής από το 2015, καθώς δεν συνδέθηκαν με πακέτα προαπαιτούμενων, δημιουργούν ήδη κάποιες ανησυχίες καθώς πολλά από τα μέτρα αυτά έχουν δημοσιονομικό αποτέλεσμα το 2016.

Κυρίως προέρχονται από το νέο ασφαλιστικό νομοσχέδιο που μεταφέρθηκε για τον Ιανουάριο. Επίσης προέρχονται από τις εκκρεμείς παρεμβάσεις στο φορολογικό νομοσχέδιο (ενοίκια, αγρότες, νέα κλίμακα κ.λπ.), αλλά και από τις εφαρμοστικές παρεμβάσεις που πρέπει να γίνουν ώστε να διασφαλιστεί η μείωση των αμυντικών δαπανών κατά πεντακόσια εκατομμύρια ευρώ μέσα στο 2016.

Συζητήσιμες επιλογές και αρνητικά μηνύματα στο ασφαλιστικό 

Κατά πρώτη εκτίμηση του Γραφείου Προϋπολογισμού, οι προτάσεις της κυβέρνησης για τη μεταρρύθμιση του συνταξιοδοτικού συνιστούν ένα πολιτικά επώδυνο (για την ίδια και την αντιπολίτευση) βήμα διόρθωσης του συστήματος. Αν εφαρμοσθούν σωστά, επιφέρουν μερικές διορθώσεις στη σημερινή κατάσταση:

- Εξορθολογίζουν εν πολλοίς το σύστημα (αύξηση ορίων συνταξιοδότησης, βαθμιαία έστω κατάργηση πρόωρων συντάξεων, επανεξέταση ποσοστών αναπλήρωσης, οροφές στις διπλές συντάξεις κ.λπ.),
- μειώνουν δυνητικά το «λειτουργικό» (=γραφειοκρατικό) κόστος ενοποιώντας Ταμεία (βλ. όμως πιο κάτω επιφυλάξεις),
- το κάνουν διαφανέστερο (ενιαιοποιώντας π.χ. τα κριτήρια συνταξιοδότησης),
- υπό όρους αποτελεσματικότερο (ως προς τα έσοδα),
- εν μέρει δικαιότερο καθώς επιβαρύνουν λιγότερο τους χαμηλοσυνταξιούχους (εν μέρει διότι π.χ. από την άλλη πλευρά ευνοεί του σημερινούς συνταξιούχους σε βάρος των σημερινών απασχολούμενων),
- συμβάλλουν εν μέρει στη βιωσιμότητα μειώνοντας τη συνταξιοδοτική δαπάνη και αυξάνοντας τα έσοδα.
- Τέλος, η νέα «αρχιτεκτονική» του συνταξιοδοτικού συστήματος που επαναφέρει και συμπληρώνει τις ρυθμίσεις του νόμου 3863/2010 (νόμου Λοβέρδου) 15 αποτελεί μια καλή βάση για συζήτηση. Και, οπωσδήποτε, η επάνοδος της χώρας στην ομαλότητα έχει προτεραιότητα.

Αυτή η κατ' αρχάς θετική αξιολόγηση δεν μας εμποδίζει όμως να διακρίνουμε συζητήσιμες επιλογές και πιθανές αρνητικές παρενέργειες και, κυρίως, τις αρνητικές επιπτώσεις στην οικονομία ορισμένων επιλογών, ούτε ότι ορισμένες ρυθμίσεις εκπέμπουν λάθος μηνύματα (π.χ. η «προσωπική διαφορά»).

Βέβαια, σε ένα πολύπλοκο σύστημα, κάθε παρέμβαση σε οποιοδήποτε σημείο μπορεί να έχει και δυσμενείς επιπτώσεις σε άλλες παραμέτρους. Για παράδειγμα, οι σημερινές συντάξεις επιτρέπουν τη στήριξη των νέων ανέργων στο πλαίσιο της οικογενειακής αλληλεγγύης.

Σε σχέση με τη γενικότερη συζήτηση που αναπτύχθηκε για το ασφαλιστικό σύστημα, το ΓΠΒ σημειώνει, πρώτον, ότι η πρόταση της κυβέρνησης δεν λαμβάνει υπόψη τις δυνατότητες της ιδιωτικής ασφάλισης. Η τελευταία όμως αποτελεί στις περισσότερες δυτικές χώρες ένα είδος τρίτου πυλώνα για τον οποίο μάλιστα προβλέπονται κίνητρα.

Επίσης, δεν ελήφθη υπόψη η πρόταση για ατομική συνταξιοδοτική μερίδα μαζί με τη βασική σύνταξη, όπου ο ασφαλισμένος θα συγκεντρώνει κεφάλαιο και θα λαμβάνει ως αντάλλαγμα σύνταξη ανάλογη των εισφορών με ένα μικρό (εικονικό) τόκο. Με αυτόν τον τρόπο ενισχύεται η εργασία, αυξάνοντας ταυτόχρονα τα έσοδα από εισφορές.

Εκτός τούτου φαίνεται ότι παραμένουν αρκετές ακόμα στρεβλώσεις στο εσωτερικό του δημοσίου τομέα που ήταν προϊόν πελατειακών πρακτικών του παρελθόντος. Αν εξαλειφθούν πάσης φύσης πελατειακές και συντεχνιακές στρεβλώσεις και διασφαλισθεί θεσμικά ότι αποκλείονται στο μέλλον ευνοϊκές διακρίσεις υπέρ διαφόρων κοινωνικών ομάδων, τότε το σύστημα δεν θα είναι μόνο δικαιότερο, αλλά και θα συμβάλει στην εξυγίανση της πολιτικής διαδικασίας!

Η συμβατική οικονομική ανάλυση υποδείχνει ακόμα πιθανές αρνητικές παρενέργειες διαφόρων μέτρων. Για παράδειγμα, οι υψηλότερες ασφαλιστικές εισφορές σε μια εποχή γενικότερων αυξήσεων της φορολογίας μπορεί να επιβραδύνουν την επιστροφή στην ανάπτυξη και επομένως να δημιουργήσουν προβλήματα στο μέλλον, ανατρέποντας τις προβλέψεις για ρυθμούς μεγέθυνσης στις οποίες βασίζεται η εκτίμηση της βιωσιμότητας!

Επίσης, μπορεί να δημιουργήσουν περαιτέρω κίνητρα για απόκρυψη αποδοχών, να αυξήσουν τη μαύρη εργασία και εν τέλει να μην επιφέρουν το επιθυμητό αποτέλεσμα. Η κυβέρνηση πρέπει να αποφασίσει αν θα υπερασπισθεί «κεκτημένα» συνταξιοδοτικά δικαιώματα σε βάρος των σημερινών απασχολούμενων (π.χ. στους εργαζόμενους με δελτίο παροχής υπηρεσιών). Οι επαναλαμβανόμενες διαβεβαιώσεις του αρμόδιου υπουργού για «διασφάλιση των σημερινών συντάξεων» δύσκολα υποκρύπτουν τις απώλειες των σημερινών απασχολούμενων και επόμενων γενεών συνταξιούχων. Εκτός τούτου είναι αμφίβολο αν μπορούν να τηρηθούν μετά από 2-3 χρόνια!

Άλλες δυσκολίες μπορεί να προκύψουν από την ίδια την ενοποίηση των Ταμείων, που δημιουργεί ένα γιγαντιαίο Ταμείο, τον Ενιαίο Φορέα Κοινωνικής Ασφάλισης (ΕΦΚΑ), στο πλαίσιο του οποίου βέβαια θα γίνουν πολλές άλλες αλλαγές. Η ανησυχία του ΓΠΒ οφείλεται κυρίως στις δυσκολίες της μετάβασης, κατά τη διάρκεια της οποίας θα πρέπει να συγχωνευτούν διαφορετικοί διοικητικοί μηχανισμοί. Το διακύβευμα είναι μεγάλο καθώς το ελληνικό ιστορικό στη διοίκηση μεγάλων «φορέων» δεν είναι ενθαρρυντικό.

*Δείτε την έκθεση του Γραφείου Προϋπολογισμού της Βουλής στη δεξιά στήλη "Συνοδευτικό Υλικό".